《政府采購法》自2002年頒布以來，經(jīng)過八年的實施和實踐，對政府采購制度的改革起了巨大的推動作用，但在執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)需要加以完善和補充，使政府采購法規(guī)更加嚴(yán)密、更便于操作。因此，筆者認(rèn)為，即將推出的政府采購法實施條例需要解決一些在工作中已發(fā)現(xiàn)的根本性問題，從而使政府采購制度改革在法制化、科學(xué)化、精細(xì)化的軌道上前進(jìn)。

重新界定“政府采購”的內(nèi)涵與外延

《政府采購法》第2條規(guī)定，本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。在《政府采購法》中“政府采購”是一個專用名詞，有特殊的含義，它是一種購買行為，一種政府組織的購買行為，一種政府組織使用財政性資金依法購買的行為，而且是政府組織購買那些在集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。由于理解或使用的不同，賦予了“政府采購”三個含義：采購制度，采購活動，采購行為。它有時是名詞，有時是動詞；有時是大概念的“政府采購”，有時是小概念的“政府采購”，并且與“政府采購”相關(guān)或相近的詞組有政府的采購、政府的購買、公共采購等，極易造成混淆。特別是在理解上，“集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上”的是“政府采購”，那么反推，“集中采購目錄以外的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下”的政府購買性行為（既是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，也使用的是財政性資金，還是按照政府采購法規(guī)定的采購方式與程序進(jìn)行的采購）就不屬于“政府采購”了？還有《政府采購法》第7條規(guī)定：政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合。集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定。依此理解，分散采購則是采購集中采購目錄以外的采購對象，那么在邏輯上推論，采購集中采購目錄以外的采購對象就不屬于“政府采購”，也就是說分散采購不是政府采購，而與第7條的規(guī)定相矛盾。所以，為了避免混亂，便于人們理解、執(zhí)行政府采購法，在《政府采購法實施條例》中要明確規(guī)定“政府采購”的內(nèi)涵與外延，理清“政府采購”相關(guān)或相近詞組的關(guān)系。

分別動態(tài)地制定“國貨”標(biāo)準(zhǔn)

《政府采購法》明確規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)。關(guān)于“國貨”的界定問題，國內(nèi)許多專家學(xué)者進(jìn)行了探討，有原產(chǎn)生地說、增加值比例說、知識產(chǎn)權(quán)說、制造地說、注冊地說以及歐盟標(biāo)準(zhǔn)、美國標(biāo)準(zhǔn)等，但這些都不能真正達(dá)到保護(hù)民族工業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，從單個的講，都與推行政府采購制度的初衷不符。因此，筆者認(rèn)為“國貨”首先是一個動態(tài)的概念，它的界定應(yīng)該考慮我國的基本國情、考慮我們所處的時代、考慮國家的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)水平、政策功能、國家的安全、就業(yè)、稅收政策的落實等，所以“國貨”的概念也不是一成不變的，它可以隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國力的增強(qiáng)、開放的程度來增加、充實、完善其內(nèi)涵。且貨物、工程和服務(wù)的“國貨”概念表述也可以不一樣，可采取分別界定的辦法，將貨物、工程和服務(wù)的“國貨”定義進(jìn)行明確。

在界定“國貨”的問題上，肯定會觸及到部分集團(tuán)的利益，但如果我們以國家和人民的利益高于一切為出發(fā)點，就可以把復(fù)雜問題簡單化。鑒于目前學(xué)術(shù)界難以形成統(tǒng)一的觀點或各種利益集團(tuán)博弈的情況下，應(yīng)采取快刀斬亂麻的方式，將政府采購所要達(dá)到的目的或目標(biāo)進(jìn)行依次排列，在GPA的框架下，按照保其關(guān)鍵、考慮重點、兼顧一般的原則實行界定。如“服務(wù)”（軟件業(yè)）應(yīng)該考慮的是國家安全和扶持發(fā)展問題，那么國家安全是關(guān)鍵、扶持發(fā)展是重點；如“貨物”的采購，我們更多的是考慮支持自主創(chuàng)新、支持民族品牌，那么我們就把自主知識產(chǎn)權(quán)作為核心因素來考慮；如在“工程”的采購上，我國更多的是考慮就業(yè)和稅收，那么我們就把注冊地、納稅等因素作為關(guān)鍵問題考慮。

明確工程政府采購管理職責(zé)

在對工程納入政府采購管理上，以往人們爭論較多的是兩法的銜接問題，討論的是如果理順兩法的關(guān)系問題。其實，筆者認(rèn)為并不存在兩法的銜接和理順問題，兩法規(guī)定的已經(jīng)十分清晰和明了，所謂的爭論只不過是部門利益和既得利益在作怪，在爭所謂的管理權(quán)。

《政府采購法》規(guī)定：各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。對于以上兩句話，無論從法理上的“新法優(yōu)于舊法”、“特別法優(yōu)于一般法”、實體法優(yōu)于程序法等理解，還是從字面理解，即：屬于《政府采購法》調(diào)整范圍內(nèi)的工程類的采購項目，如果采用招標(biāo)投標(biāo)方式采購的，適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的程序進(jìn)行；如果不采用招標(biāo)投標(biāo)方式采購，而采用《政府采購法》所規(guī)定的其他采購方式，如采用競爭性談判等方式采購的，則不按《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的程序進(jìn)行，而是按照《政府采購法》規(guī)定的競爭性談判采購方式的程序進(jìn)行。

所以應(yīng)理解為：在政府采購工程的招投標(biāo)環(huán)節(jié)上，執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》所規(guī)定的招投標(biāo)程序，其他環(huán)節(jié)按照《政府采購法》的規(guī)定執(zhí)行，而并非政府采購工程采購屬《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的對象，兩法所調(diào)整的對象清晰后，其他的問題就“迎刃而解”。目前在《政府采購法實施條例》上需要明確的是，應(yīng)規(guī)定：凡采購人使用財政性資金（包括財政部對財政性資金界定所規(guī)定的資金）采購工程的納入政府采購管理，包括預(yù)算編制、計劃申報、方式審批、委托采購、行政救濟(jì)、合同簽訂、集中支付、檔案管理等。

在工程的采購上，《政府采購法》沒有明確工程采用采購方式的條件，也沒有明確數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限，以及明確工程的采購方式除了招投標(biāo)外，是否還可采用競爭性談判和詢價采購方式，以及采用其他采購方式的采購程序與貨物和服務(wù)的是否一致等。所以在《政府采購法實施條例》中相應(yīng)明確。

制定采購對象的確定與劃分的標(biāo)準(zhǔn)

在實際操作中，一個采購項目既包括工程、又含有貨物、還存在后續(xù)服務(wù)，不可能將一個項目分拆開進(jìn)行采購，也不可由多個供應(yīng)商組織實施。那么，這樣的采購項目該如何確定？是工程或貨物，還是服務(wù)呢？且是由采購人確定？還是由管理部門確定？這都需要明確。明確采購對象的目的，一方面為了確定采購方式，方便采購人實際操作，便于相關(guān)部門監(jiān)管；另一方面便于事后的統(tǒng)計，掌握完整準(zhǔn)確的信息，為政府決策提供依據(jù)。

筆者認(rèn)為，有兩種確定方法：一是比例法，二是地位法。所謂比例法，是指在采購項目中，按采購對象所占預(yù)算金額大小的比重來確定。所謂地位法，是指在采購項目中，以采購對象在采購項目的重要性來確定，這種重要性，還要分采購中和使用中。對于由誰來確定，還是采取由采購人在申報采購計劃時同是提出申請，再由監(jiān)管部門依具體情況在審批采購方式時一并核準(zhǔn)為宜。

回避的范圍應(yīng)擴(kuò)大

為了體現(xiàn)公平、公正，政府采購中的回避機(jī)制是必不可少的，因此，《政府采購法》第12條規(guī)定：在政府采購活動中，采購人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，必須回避。供應(yīng)商認(rèn)為采購人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以申請其回避。相關(guān)人員是指招標(biāo)采購活動中評標(biāo)委員會的組成人員，競爭性談判采購中談判小組的組成人員，詢價采購中詢價小組的組成人員�！墩�府采購法》只規(guī)定了兩類人員需要回避，即采購人員及相關(guān)人員，而且是與供應(yīng)商有利害關(guān)系的。對于相關(guān)人員法律也就界定為參與評標(biāo)人員；采購人員是指采購人中參與采購管理、組織、協(xié)調(diào)的人員和采購代理機(jī)構(gòu)中組織、操作采購活動的人員。利害關(guān)系包括：一是應(yīng)回避人員與供應(yīng)商或其有關(guān)人員的親屬；二是應(yīng)回避人員或其近親屬與可能供應(yīng)商有利益或受害關(guān)系；三是與供應(yīng)商有其它關(guān)系，可能影響到采購活動公平公正競爭的。只有同時具備以上兩點，才需要回避。但在實踐中發(fā)現(xiàn)，在政府采購活動中，不只是這兩類人員需要回避，而在各個重要環(huán)節(jié)，其相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的人都應(yīng)回避。

一是在采購項目需求方案的制定時。采購項目需求方案決定買什么，由于采購人沒有一個十分成熟的方案，特別是網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)工程的建設(shè)，采購人往往請相關(guān)專家參與需求方案的討論與論證，在這些專家里面就可能有某些供應(yīng)商、某個產(chǎn)品、某個品牌的代言人，特別是少數(shù)采購人還征求做過同類項目供應(yīng)商的意見。為了防止采購項目需求方案的傾向性或排他性，必須注意參與討論與論證的相關(guān)人員及專家的回避，保證采購項目需求方案制定得公正、合理、科學(xué)。二是在供應(yīng)商資格條件的設(shè)定時。采購人對參與投標(biāo)的供應(yīng)商的資格設(shè)定條件，是為了保證采購合同的正常履行。同時，資格條件也是一個門檻，這個門檻設(shè)定的好壞，直接關(guān)系到供應(yīng)商是否有資格參與政府采購活動，特別是在IT產(chǎn)品的采購中，靈敏的供應(yīng)商就會在這方面做文章。他們會通過各種手段盡量將設(shè)定的資格條件對自己或?qū)ψ约核�代理的品牌及產(chǎn)品有利，使自己的競爭對手越少越好。三是在供應(yīng)商資格的審查時。實行供應(yīng)商資格審查，是為了提高采購效率、保證合同的履行。一般來說資格的審查是起把關(guān)的作用，它將一些不合格或不合資格要求的供應(yīng)商篩選掉。但資格審查也是一把雙刃劍，它可以被所存私心的人運用，將競爭對手以各種手段或方式在第一關(guān)就排擠掉。所以在資格的審查人員的組成上也應(yīng)實行回避，防止采購人與供應(yīng)商合伙圍標(biāo)。四是在招標(biāo)文件的制定時。招標(biāo)文件是采購人采購項目、采購需求、采購方式反映的綜合體，也是供應(yīng)商響應(yīng)的重要和主要依據(jù)。如果招標(biāo)文件制定得有歧視性和排他性，相關(guān)供應(yīng)商就無法對招標(biāo)文件作實質(zhì)性響應(yīng)。所以在招標(biāo)文件制定過程中，在征詢專家意見時也應(yīng)執(zhí)行回避制度。 五是在采購項目的監(jiān)理中。對采購項目實行監(jiān)理制度已有明文規(guī)定，如網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)工程的設(shè)計、集成與建設(shè)、監(jiān)理就有一個回避的問題，不可能同時由一家或母子公司承擔(dān)，其相關(guān)人員也有一個回避。六是在采購項目的驗收時。采購項目的驗收雖然對采購活動的公平和公正性影響不大，但關(guān)系采購的質(zhì)量，更關(guān)系供應(yīng)商的聲譽，它影響供應(yīng)商的業(yè)績、信譽。所以在驗收時其驗收機(jī)構(gòu)及人員也存在一個回避問題。七是在采購項目績效的評估時。對于采購項目的績效評估，目前我們還重視不夠，隨著績效預(yù)算的推行、政府采購改革的不斷深入，今后政府采購的一頭一尾的兩個評估是必不可少的環(huán)節(jié)，即政府采購項目開始前的可行性評估（可行性研究）和政府采購項目完工后的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益以及環(huán)境效益的評估。這兩個評估，前后就不能是一套班子和相同人員，對于參與了可行性評估的，在績效評估時就得實行回避。

在回避的提出與執(zhí)行回避的問題上，《政府采購法》沒有明確規(guī)定，只是規(guī)定對回避的提出有主動與被動之分，前者是相關(guān)人員自己提出回避，后者是供應(yīng)商申請其相關(guān)人員回避。是否只有供應(yīng)商申請其回避呢，筆者認(rèn)為還有三種情形，可以申請其回避，一是評標(biāo)委員會的專家認(rèn)為其他專家有嫌疑存在利害關(guān)系的，可以向采購活動組織者或監(jiān)管部門提出，申請其回避；二是采購活動的組織者認(rèn)為相關(guān)人員需要回避的可以向監(jiān)管部門提出，申請其回避；三是監(jiān)管部門的人員認(rèn)為相關(guān)人員需要回避的也可以提出，申請其回避。

目前在回避執(zhí)行上有兩個問題需要探討。一是非政府采購當(dāng)事人有沒有提出申請回避的權(quán)利。作為非政府采購當(dāng)事人其提出的申請回避是否有效？如在采購活動結(jié)束后的評標(biāo)結(jié)果公告中，非政府采購當(dāng)事人知曉評標(biāo)委員會中的專家是必須回避的，而投標(biāo)供應(yīng)商及其他當(dāng)事人又不知情，非政府采購當(dāng)事人提出后是否有效。雖然按《政府采購法》的規(guī)定，供應(yīng)商只有認(rèn)為自己的權(quán)益受到損害時才能提出質(zhì)疑、投訴。筆者認(rèn)為，提出申請回避不是質(zhì)疑或投訴，非政府采購當(dāng)事人提出的申請回避是有效的，包括一般公民，因為他們是在履行一個公民的監(jiān)督權(quán)利。所需要注意的是提出的人員必須是書面、署名，必須有事實依據(jù)。還應(yīng)在公告期內(nèi)。超出公告期的也可以提出，只要事實確鑿，可供監(jiān)督管理部門查處。而這種形式就是事后的檢舉了。二是回避中的保密與知情的沖突�！墩�府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》規(guī)定：評標(biāo)委員會成員名單原則上在開標(biāo)前確定，并在招標(biāo)結(jié)果確定前保密。這個規(guī)定就有矛盾，評標(biāo)委員會名單在招標(biāo)結(jié)果確定前都保密，供應(yīng)商怎么知道那些評標(biāo)委員會成員需要回避？僅靠評標(biāo)委員會成員自覺回避是不夠的。所以供應(yīng)商不知情，就無形中剝奪了供應(yīng)商申請回避的權(quán)利，而當(dāng)招標(biāo)結(jié)果公示后，供應(yīng)商認(rèn)為某一個評標(biāo)委員會成員需要回避也已是事后了。如果供應(yīng)商所提出的回避申請是事實，其整個評標(biāo)活動是否有效？而評標(biāo)委員會成員不在招標(biāo)結(jié)果確定前保密，讓供應(yīng)商都知曉，其結(jié)果可能是供應(yīng)商有了知情權(quán)，也給供應(yīng)商“活動”評標(biāo)委員會成員的機(jī)會，這是一個兩難問題。因此，不能因為怕供應(yīng)商“活動”而剝奪供應(yīng)商的知情權(quán)及申請回避的權(quán)利。

回避中的救濟(jì)與法律責(zé)任也是需要考慮的。政府采購活動中各主要環(huán)節(jié)都有回避問題，但各環(huán)節(jié)所處的階段不一樣，回避申請之后由誰來確認(rèn)、誰來處理以及責(zé)任追究，都應(yīng)有一個明確的規(guī)定。在政府采購活動中需要注意回避的每個環(huán)節(jié)，其主體和組織者不一樣，則回避的確認(rèn)與處理就不相同。一是由采購人作為主體和組織者的有采購項目需求方案的制定、供應(yīng)商資格條件的設(shè)定、供應(yīng)商資格的審查、采購項目的監(jiān)理、采購項目的驗收等五個環(huán)節(jié)，采購人負(fù)責(zé)確認(rèn)與處理。二是由采購人的委托人采購代理機(jī)構(gòu)作為主體和組織的有供應(yīng)商資格的審查（有交叉）、招標(biāo)文件的制定、評標(biāo)委員會的組成、采購項目的驗收（如果采購人委托）、采購項目的監(jiān)理（采購人委托給代理采購確定）等五個環(huán)節(jié)，代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)確認(rèn)與處理。三是監(jiān)管部門作為主體和組織以及必須由其處理的有評標(biāo)委員會組成、采購項目績效的評估和投訴、檢舉的回避問題，由監(jiān)管部門負(fù)責(zé)確認(rèn)與處理。

對于回避中責(zé)任的追究和處理，目前《政府采購法》等法規(guī)沒有十分明確的規(guī)定。所以《政府采購法實施條例》必須明確責(zé)任主體。

采購人規(guī)定供應(yīng)商特定條件和審查權(quán)利應(yīng)限制

為了滿足采購人的各種采購需求，《政府采購法》規(guī)定，采購人可以根據(jù)采購項目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，并對供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查。法律規(guī)定了采購人有設(shè)定供應(yīng)商條件和審查資格的權(quán)利，但在實際操作中，采購人這個“設(shè)定權(quán)和審查權(quán)”的自由裁量權(quán)過大，往往成了采購人“圈定”供應(yīng)商的“法律依據(jù)”，雖有不得實行“差別待遇或者歧視待遇”的原則規(guī)定，但難以管理與監(jiān)督，所以應(yīng)對采購人的“設(shè)定權(quán)和審查權(quán)”進(jìn)行規(guī)范，保證政府采購活動在公開、公平、公正環(huán)境下運作。

那么，哪些采購項目只設(shè)定基本資格條件，哪些采購項目可以設(shè)定特定條件呢，筆者認(rèn)為所有的采購項目都有自己的特殊需要與要求，有些特定要求只不過它是《政府采購法》第22條規(guī)定的具體化。如“專業(yè)技術(shù)能力”條件，它是基本條件，但具體到每一個采購項目，一旦有專業(yè)技術(shù)要求，即資質(zhì)要求，也就成了特定條件。如何設(shè)定呢？應(yīng)實行專家咨詢制度和市場調(diào)查制度，需不需要設(shè)定、設(shè)定哪些條件由專家說了算。

在資格的審查過程中，有兩個問題必須在《政府采購法實施條例》中進(jìn)行明確。一是在公開招標(biāo)項目中需不需要先進(jìn)行資格審查，由誰來審查，這個審查與評標(biāo)委員會的“資格性審查”程序沖突或重復(fù)，是否可以省略。二是供應(yīng)商資格審查主體應(yīng)認(rèn)可在國家相關(guān)部門指定信息平臺上公布的供應(yīng)商資質(zhì)，為此，供應(yīng)商可以不需提供原件，但必須提供查閱途徑。

探索評審專家管理的新路徑

在政府采購活動中，評審專家的重要性逐漸顯現(xiàn)，所以對評審專家的管理十分重要。目前，在評審專家的管理上，雖然財政部已經(jīng)出臺了《政府采購評審專家管理辦法》，但在實際操作，由于評審專家來源于方方面面，在使用和管理上，該辦法層次較低，已不能滿足對評審專家管理的需要，主要反映在兩個方面。一方面是評審專家來源渠道較窄，按照《政府采購評審專家管理辦法》，政府采購評審專家的來源主要為自我推薦或?qū)＜彝扑]，也就是自己愿意。專家本人不申請或不愿意不可強(qiáng)行定為政府采購評審專家。這就給“招募”政府采購評審專家設(shè)置了一個“障礙”。由于有這個規(guī)定，有關(guān)專家不愿意當(dāng)政府采購評審專家，存在多一事不如少一事或怕承擔(dān)風(fēng)險的思想，不申請。再加上臨時抽取的特殊性，多數(shù)評審專家在時間上不能滿足要求，所以評審專家較少，這種現(xiàn)象在基層更為突出。另一方面是評審專家不負(fù)責(zé)任，聽任采購人或代理機(jī)構(gòu)工作人員的“擺布”。有的還違反規(guī)定，做產(chǎn)品或供應(yīng)商的“代言人”。

為此，應(yīng)拓寬評審專家的來源渠道，采取多種途徑“招募”評審專家，改自愿為自愿申請與“強(qiáng)制”聘用相結(jié)合，對非行政監(jiān)督對象為自愿申請，對行政監(jiān)督對象為“強(qiáng)制”聘用。將“評審專家原則上在一年之內(nèi)不得連續(xù)三次參加政府采購評審工作”，改為“評審專家原則上在一年之內(nèi)不得在一地連續(xù)三次參加政府采購評審工作”，允許專家在異地多次參與評審。要試行評審專家資格認(rèn)定制度。

同時要加強(qiáng)對評審專家的管理，特別是加強(qiáng)對非行政監(jiān)督對象評審專家的管理。在《政府采購法實施條例》中要明確對評審專家的管理權(quán)限，細(xì)化職責(zé)，強(qiáng)化評審專家的責(zé)任心。

采購管理模式和采購方式待認(rèn)定

隨著政府采購改革的不斷深入，幾種符合我國國情的采購管理模式和采購方式經(jīng)過近十年的探索和實踐，逐漸完善與規(guī)范化，但它們沒有“名分”。目前急需正名的有協(xié)議供貨、定點采購、網(wǎng)上競價、反拍賣。特別是協(xié)議供貨和定點采購，只是《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》間接地“承認(rèn)”了其合法性，但對于協(xié)議供貨和定點采購是采購方式，還是采購模式的問題上卻有爭議。筆者認(rèn)為它們是兩種針對不同采購對象的管理模式，既然是一種管理模式，那就必須在法律上予以確認(rèn)，并制定相應(yīng)的管理辦法（管理辦法可單獨制定）。

而網(wǎng)上競價和反拍賣這兩種采購方式，經(jīng)過業(yè)界內(nèi)人士近幾年來的實踐，對適用于采用詢價采購方式情形采購的貨物和技術(shù)含量低的服務(wù)采購十分有效，既體現(xiàn)政府采購的基本原則，又提高了采購效率，還節(jié)省財政支出。兩種采購管理模式和兩種采購方式，如果不“正名”，其采購結(jié)果再好，也是“違法”的，一旦引起質(zhì)疑和投訴，那我們的采購活動則是在“非法”的模式或方式下產(chǎn)生的，其“主體”不合法，那么采購結(jié)果也不合法。因此，《政府采購實施條例》應(yīng)對其認(rèn)定，同時出臺相應(yīng)的管理辦法和操作程序。

單一來源采購方式的管理應(yīng)加強(qiáng)

單一來源采購方式是《政府采購法》規(guī)定的采購方式之一，只有符合三種情形之一的貨物或者服務(wù)的采購，方可采用單一來源采購方式，一是只能從唯一供應(yīng)商處采購的；二是發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況下不能從其他供應(yīng)商處采購的；三是必須保證原有采購項目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購的資金總額不超過原合同采購金額的百分之十的。眾所周知，單一來源采購方式是一種最無賴且效益最低的采購方式，但少數(shù)人為了一己私利，總是想方設(shè)法申請采用單一來源采購方式采購。有些人事先總是拖著不辦，到了非采購不可時，才提出申請；有的將采購信息提前透露給相關(guān)供應(yīng)商，讓其準(zhǔn)備，然后“突然”提出采購申請，要求在只有提前獲得采購信息的供應(yīng)商才能滿足要求的時間內(nèi)供貨或完成采購任務(wù)，成了不是單一來源采購方式的來源單一的采購；還有的打著領(lǐng)導(dǎo)、辦公會議精神等旗子，申請急辦等，林林總總，理由多多，目的就是規(guī)避有競爭性的采購，更有甚者，連工程項目的采購都申請采用單一來源采購方式。

為了規(guī)范單一來源采購方式的使用，《政府采購法實施細(xì)則》有必要對單一來源方式的使用、管理進(jìn)行細(xì)化。一是首先明確只有貨物或者服務(wù)的采購才能采用單一來源采購方式，工程的采購沒有單一來源采購方式之說（也只能是“添購”）。二是對相關(guān)詞組進(jìn)行解釋。要對“唯一供應(yīng)商”、“不可預(yù)見”、“緊急情況”、“一致性或者服務(wù)配套”、“超過原合同采購金額的百分之十”等進(jìn)行解釋，它們的內(nèi)涵和外延包含那些內(nèi)容，可采用列舉法進(jìn)行歸納。三是加強(qiáng)對單一來源方式的審批�！墩�府采購法》第27條規(guī)定，因特殊情況需采用公開招標(biāo)以外的采購方式的，應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。法律規(guī)定了變更采購方式的權(quán)限在設(shè)區(qū)的市、州以上的監(jiān)管部門，也就是說，目前縣（市）級是沒有權(quán)利審批的。為了與省管縣的體制銜接，縣（市）的采購方式的變更審批權(quán)也在省一級。為了便于管理、最大限度地減少人的因素，也可將市州級大型采購項目（預(yù)算金額在500萬元以上）變更方式的審批權(quán)也設(shè)在省一級。四是加強(qiáng)對單一采購的事后監(jiān)督。一方面要重視單一來源采購方式采購項目的驗收工作。另一方面，單一來源采購結(jié)果都必須在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上進(jìn)行公示。公示的內(nèi)容應(yīng)包括：采購人、采購項目負(fù)責(zé)人、采購項目、采購項目用途、采購方式（申請理由）、中標(biāo)供應(yīng)商、成交價等。同時明確要求對采用單一來源采購方式采購的項目進(jìn)行審計監(jiān)督。

違規(guī)處罰條款必須細(xì)化

加大違規(guī)處罰力度是保證《政府采購法》順利實施的有效手段，但從目前的情況看，其《政府采購法實施條例》的法律責(zé)任還不詳細(xì)。一是政府采購當(dāng)事人違法行為歸集不全。如采購人的化零為整行為、實施采購后擅自終止采購活動（不是自己中意的供應(yīng)商，過一段時間后，更改幾個采購需求后再采購）、無故拖延支付采購款等。供應(yīng)商的偷梁換柱、以次充好、更換配置行為等。還有代理機(jī)構(gòu)、評審專家和監(jiān)管部門以及賦有行政監(jiān)督職能的部門的違法行為等，可采取征集的辦法，將目前已經(jīng)發(fā)生的帶有普遍性的違法行為進(jìn)行羅列。對今后出現(xiàn)或發(fā)生的違法行為再在修訂時增加。二是處罰的自由裁量權(quán)過大。在罰款處罰中幅度太大，處以二萬以上二十萬以下，上下差是十倍，且所有的都是“以上以下”，這種規(guī)定給予了行政執(zhí)法部門的自由裁量權(quán)，人為因素很多，這種權(quán)力越大，造成腐敗的可能性就越大，同時也給違法者留下了說情的空間，就會產(chǎn)生各種交易。所以，筆者希望從本條例開始，采用“對號入座”的辦法，對違法行為適用哪款法規(guī)，直接套用，不搞什么“本來該處罰二十萬，找人說說、吃個飯、送點禮，只處罰二萬”的事情。其實這種模式也是保護(hù)干部。三是明確責(zé)任主體，對采購人、供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)、評審專家和監(jiān)管部門以及賦有監(jiān)督職能的等部門或人員，在采購活動中各個時期的違法行為的處理應(yīng)明確，如代理機(jī)構(gòu)的工作人員在采購活動中伙同圍標(biāo)，該案件是在質(zhì)疑、投訴或正在進(jìn)行中發(fā)現(xiàn)的，對該案件處理則由監(jiān)管部門負(fù)責(zé)；如果是過后被檢舉揭發(fā)或因其他案件牽涉的，則由代理機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)督部門或司法部門處理。規(guī)定明確的目的是為了防止相關(guān)部門亂作為或不作為。