一、司法解釋的起草背景

    隨著經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，城市化進程不斷加快，土地資源緊缺與建設(shè)和生活需要的矛盾愈加凸顯，土地行政糾紛不斷增多。土地行政案件審判過程中新情況新問題不斷出現(xiàn)，解決糾紛的難度日益增大，已經(jīng)成為法院審理案件和化解矛盾的重點難點。為了妥善處理涉及農(nóng)村集體土地的行政糾紛，依法審理案件，統(tǒng)一司法尺度，最高人民法院于2009年開始就審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件問題進行調(diào)研，在調(diào)研的基礎(chǔ)上起草了《規(guī)定》的草稿。之后，多次組織召開座談會，并征求各高院、全國人大法工委、國務(wù)院法制辦、國土資源部等部門和專家學(xué)者的意見。2011年5月9日，經(jīng)最高人民法院審判委員會1522次會議討論通過，自2011年9月5日起施行。

    二、涉及農(nóng)村集體土地行政案件的受案范圍

    涉及農(nóng)村集體土地的行政行為包括土地的征收征用、土地出讓、土地登記、土地許可、土地處罰、土地確權(quán)和強制措施等行政行為及其相應(yīng)的不作為。土地權(quán)利人或利害關(guān)系人（以下簡稱土地權(quán)利人）對上述行為不服，均可以提起行政訴訟。鑒此，《規(guī)定》第一條規(guī)定：“農(nóng)村集體土地的權(quán)利人或者利害關(guān)系人認(rèn)為行政機關(guān)作出的涉及農(nóng)村集體土地的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

    關(guān)于涉及農(nóng)村集體土地的行政行為排除司法審查的問題，司法解釋規(guī)定了一種情形，即根據(jù)人民法院、仲裁機構(gòu)的生效法律文書作為土地權(quán)屬登記的可訴性的問題。我們認(rèn)為，按照物權(quán)法第二十八條規(guī)定，人民法院或者仲裁機構(gòu)作出確權(quán)判決或裁決后，新的土地權(quán)利人就直接取得了土地所有權(quán)或使用權(quán)。土地權(quán)屬登記機構(gòu)必須按照判決或裁決作出登記，而不能對判決、協(xié)助執(zhí)行通知書或裁決的合法性進行審查，此時的登記行為實際上并非土地權(quán)屬登記機構(gòu)的獨立意志。不過土地權(quán)屬登記機構(gòu)登記的內(nèi)容與法律文書的內(nèi)容不一致時，登記就有了獨立于司法意志的因素，應(yīng)為可訴。故《規(guī)定》第二條規(guī)定，土地登記機構(gòu)根據(jù)人民法院生效裁判文書、協(xié)助執(zhí)行通知書或者仲裁機構(gòu)的法律文書辦理的土地權(quán)屬登記行為，土地權(quán)利人不服提起訴訟的，人民法院不予受理，但土地權(quán)利人認(rèn)為登記內(nèi)容與有關(guān)文書內(nèi)容不一致的除外。

    雖然《規(guī)定》只規(guī)定了一種排除司法審查的行政行為，但是《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）中所規(guī)定的不屬于人民法院受案范圍的行政案件，同樣適用于涉及農(nóng)村集體土地的行政行為。

    三、關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的原告資格問題

    實踐中，常常遇到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會等對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的情況，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受到損害而無法得到救濟，引起群體性的上訪。為了依法保護農(nóng)民的合法權(quán)益，有必要賦予具有代表性的農(nóng)民以集體名義提起訴訟，故《規(guī)定》第三條第一款規(guī)定，村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的，過半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟組織名義提起訴訟。

    另外，很多地方通過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的形式，將農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成建制撤銷，原村民委員會不復(fù)存在。如果涉及原集體土地權(quán)益受到侵犯，對誰有資格起訴的問題有不同意見。有的主張原村民的多數(shù)即可起訴，也有的主張應(yīng)由居委會起訴。我們認(rèn)為，居委會是群眾自治組織，對居民的財產(chǎn)沒有管理權(quán)，因此居委會沒有原告主體資格，可以由原集體經(jīng)濟組織的多數(shù)村民提起行政訴訟。故《規(guī)定》第三條第二款規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服的，過半數(shù)的原集體經(jīng)濟組織成員可以提起訴訟。

    四、關(guān)于土地實際使用人的原告資格問題

    實踐中，很多農(nóng)村集體土地的使用人沒有土地權(quán)屬證書，有的是因為當(dāng)?shù)貜臎]發(fā)放過土地權(quán)屬證書，有的是由于土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移正在辦理土地權(quán)屬證書過程中，也有的屬于非法占地。有人主張只有持有土地權(quán)屬證書的使用權(quán)人才具有原告資格。我們認(rèn)為，土地實際使用人即使沒有權(quán)屬證書，只要是合法享有土地使用權(quán)的，當(dāng)其土地權(quán)益受到侵害時仍應(yīng)賦予其訴權(quán)；對于非法占地的，人民法院受理后，可以裁定駁回其起訴。故《規(guī)定》第四條規(guī)定，土地使用權(quán)人或者實際使用人對行政機關(guān)作出涉及其使用或?qū)嶋H使用的集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟。

    五、關(guān)于土地儲備機構(gòu)的被告資格問題

    實踐中，人民政府或土地管理部門設(shè)立了一些土地儲備機構(gòu)，這些機構(gòu)往往以自己的名義實施征地或強制拆除集體土地上的附著物的行為，土地權(quán)利人認(rèn)為上述機構(gòu)的行為侵害自己合法權(quán)益的，能否以土地儲備機構(gòu)為被告提起行政訴訟？我們認(rèn)為，根據(jù)《土地儲備管理辦法》第三條規(guī)定，土地儲備機構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位，因此這類土地儲備機構(gòu)不具有行政主體資格，對其行使行政職權(quán)的行為，應(yīng)由其所隸屬的行政機關(guān)做被告。故《規(guī)定》第五條規(guī)定，土地權(quán)利人認(rèn)為土地儲備機構(gòu)作出的行為侵犯其依法享有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)或使用權(quán)的，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以土地儲備機構(gòu)所隸屬的土地管理部門為被告。

    六、關(guān)于土地行政案件復(fù)議前置的問題

    一是關(guān)于土地確權(quán)行政案件復(fù)議前置的問題。行政復(fù)議法第三十條第一款規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟�！睆奈牧x上看，復(fù)議前置的土地行政案件范圍非常大，絕大部分土地行政行為都屬于復(fù)議前置的范圍。但從立法過程和立法本意看，是將土地確權(quán)決定作為復(fù)議前置的案件，因此有必要對該條規(guī)定做限縮性解釋，故《規(guī)定》第六條第一款和第七條規(guī)定，土地權(quán)利人認(rèn)為鄉(xiāng)級以上人民政府作出的土地確權(quán)決定侵犯其依法享有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)或者使用權(quán)，經(jīng)復(fù)議后向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。土地權(quán)利人認(rèn)為行政機關(guān)作出的行政處罰、行政強制措施等行政行為侵犯其依法享有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)或者使用權(quán)，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

    二是法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議的土地行政案件，復(fù)議機關(guān)作出不受理復(fù)議申請的決定或者以不符合受理條件為由駁回復(fù)議申請，復(fù)議申請人不服的，應(yīng)以誰為被告的問題。我們認(rèn)為，復(fù)議機關(guān)根據(jù)行政復(fù)議法第十七條和行政復(fù)議法實施條例第四十八條第一款第二項的規(guī)定，做出不予受理復(fù)議申請和駁回行政復(fù)議申請的決定，是認(rèn)為申請人不符合行政復(fù)議的受理條件，從程序上做出的決定，并未進行實體的審查。所以，不能將這種情況視為已經(jīng)作出維持原具體行政行為的復(fù)議決定，而對原具體行政行為提起行政訴訟。否則，有些已經(jīng)超過復(fù)議期限等不符合行政復(fù)議受理條件的案件，復(fù)議機關(guān)不受理，法院卻予以受理，使復(fù)議前置的規(guī)定失去意義。復(fù)議為必經(jīng)程序的，行政相對人未經(jīng)行政復(fù)議當(dāng)然不具有對實體問題的起訴權(quán)。但為了保護行政相對人的合法權(quán)益，防止行政機關(guān)濫用不受理復(fù)議申請的決定權(quán)，行政相對人應(yīng)當(dāng)享有司法救濟的權(quán)利。所以，復(fù)議申請人可以對復(fù)議機關(guān)不受理復(fù)議申請或駁回復(fù)議申請的決定提起訴訟。故《規(guī)定》第六條第二款規(guī)定，法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議的土地行政案件，復(fù)議機關(guān)作出不受理復(fù)議申請的決定或者以不符合受理條件為由駁回復(fù)議申請，復(fù)議申請人不服的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機關(guān)為被告向人民法院提起訴訟。

    七、土地權(quán)屬登記（包括土地權(quán)屬證書）在生效裁判和仲裁裁決中作為定案證據(jù)，利害關(guān)系人對該登記行為能否提起訴訟的問題。

    《若干解釋》第四十四條第（十）項規(guī)定，訴訟標(biāo)的為生效判決的效力所羈束的行政行為不可訴。問題是民事判決和仲裁裁決將土地權(quán)屬證書作為證據(jù)使用，并未對行政行為的合法性進行審查，只是作為證據(jù)審查，因此不屬于“羈束”的情形。故《規(guī)定》第八條規(guī)定，土地權(quán)屬登記（包括土地權(quán)屬證書）在生效裁判和仲裁裁決中作為定案證據(jù)，利害關(guān)系人對該登記行為提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

    八、涉及農(nóng)村集體土地的行政行為以公告方式送達的，起訴期限如何計算的問題

    涉及農(nóng)村集體土地的行政行為通過公告送達的有兩種情形，一種是依法通過張貼公告的形式告知土地權(quán)利人，往往是涉及多人的，不宜一一送達；一種情形是因為找不到當(dāng)事人，行政機關(guān)依照民事訴訟法規(guī)定的方式公告送達。我們認(rèn)為，如果行政行為依法以張貼公告的形式告知的，公告確定的期限屆滿之日，可以推定當(dāng)事人已經(jīng)知道行政行為，否則行政行為總是處于不確定狀態(tài)。而由于種種原因無法向當(dāng)事人送達行政行為的，行政機關(guān)可以參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定公告送達，起訴期限也應(yīng)當(dāng)從公告確定的期限屆滿之日起計算。故《規(guī)定》第九條規(guī)定，涉及農(nóng)村集體土地的行政決定以公告方式送達的，起訴期限自公告確定的期限屆滿之日起計算。

    九、對土地補償裁決的處理問題

    根據(jù)土地管理法第二條的規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。如果土地權(quán)利人和當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門就征地補償事宜達不成協(xié)議的，土地權(quán)利人如何行使救濟權(quán)利。我們認(rèn)為，土地權(quán)利人和當(dāng)?shù)厝嗣裾�府就征地補償事宜達不成協(xié)議的，不能直接向人民法院提起訴訟，應(yīng)依照土地管理法實施條例第二十五條的規(guī)定，由行政機關(guān)做出裁決，對行政機關(guān)做出的裁決不服的，可以向人民法院提出行政訴訟。故《規(guī)定》第十條規(guī)定，土地權(quán)利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知土地權(quán)利人先申請行政機關(guān)裁決。

    十、關(guān)于土地違法行為的處罰時效問題

    由于歷史的原因或者管理上的原因,非法占用農(nóng)村集體土地的違法行為被發(fā)現(xiàn)時很多都超過兩年，這時還能否進行處理和處罰？我們認(rèn)為，非法占地后，其后果一直處于持續(xù)狀態(tài)，對這類違法行為不予處罰不利于保護土地資源和制裁違法行為，因此應(yīng)依照行政處罰法第二十九條第二款關(guān)于“違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算”的規(guī)定處理。故《規(guī)定》第十一條規(guī)定，土地權(quán)利人以土地管理部門超過兩年對非法占地行為進行處罰違法，向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)按照行政處罰法第二十九條第二款的規(guī)定處理。

    十一、關(guān)于已經(jīng)納入城市規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村集體土地上房屋的征收補償問題

    實踐中，有些農(nóng)村集體土地雖然已經(jīng)被批準(zhǔn)征收，但由于種種原因，有關(guān)部門對農(nóng)村集體土地上的房屋沒有補償，也一直由原住戶繼續(xù)使用。若干年后，有關(guān)部門補償安置時，房屋所在的地方已經(jīng)納入城市規(guī)劃區(qū)，周圍的房屋價格已經(jīng)城市化，如果仍然按照農(nóng)村集體土地上附著物的標(biāo)準(zhǔn)補償，難以解決農(nóng)民的居住問題。對此問題如何解決，我們認(rèn)為，雖然因為土地性質(zhì)不同，征收集體土地上房屋的補償不能直接適用《國有土地上房屋征收與補償條例》，但由于房屋所在的土地已經(jīng)城市化，如果按照農(nóng)村集體土地補償，會無法保障農(nóng)民的權(quán)益。因此，可以參照《國有土地上房屋征收與補償條例》的補償標(biāo)準(zhǔn)予以補償。由于國有土地上房屋征收補償中實際上已經(jīng)包含了地價，如果征收農(nóng)民集體土地時已經(jīng)對土地進行了補償，那么按照國有土地上房屋征收補償標(biāo)準(zhǔn)對其補償時，應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補償費。故《規(guī)定》第十二條第二款規(guī)定，征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補償費。

    十二、關(guān)于協(xié)調(diào)期間不計入審限的問題

    由于土地行政案件的復(fù)雜性，很多糾紛產(chǎn)生時間久遠，協(xié)調(diào)難度大，需要花費更多時間進行協(xié)調(diào)。為了鼓勵人民法院加強協(xié)調(diào)，爭取案結(jié)事了，規(guī)定人民法院經(jīng)當(dāng)事人同意組織當(dāng)事人進行協(xié)調(diào)的期間，不計算在審理期限內(nèi)。同時為了防止法院久拖不決，規(guī)定如當(dāng)事人不同意繼續(xù)協(xié)商的，應(yīng)當(dāng)及時審理，并恢復(fù)計算審理期限。故《規(guī)定》第十三條規(guī)定，在審理土地行政案件中，人民法院經(jīng)當(dāng)事人同意進行協(xié)調(diào)的期間，不計算在審理期限內(nèi)。當(dāng)事人不同意繼續(xù)協(xié)商的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時審理，并恢復(fù)計算審理期限。

    十三、關(guān)于申請人民法院執(zhí)行責(zé)令交出土地決定的審查問題

    根據(jù)土地管理法實施條例第四十五條規(guī)定，對違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，縣級以上人民政府土地管理部門可以做出責(zé)令交出土地的決定；拒不交出土地的，可以申請人民法院強制執(zhí)行。實踐中，由于征地行為違法或有關(guān)部門工作不到位，導(dǎo)致土地權(quán)利人拒不交出土地。為了依法保護土地權(quán)利人的合法權(quán)益，人民法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查強制執(zhí)行的依據(jù)是否合法、合理。故《規(guī)定》十四條規(guī)定，縣級以上人民政府土地管理部門根據(jù)土地管理法實施條例第四十五條的規(guī)定，申請人民法院執(zhí)行其作出的責(zé)令交出土地決定的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）征收土地方案已經(jīng)有權(quán)機關(guān)依法批準(zhǔn)；（二）市、縣人民政府和土地管理部門已經(jīng)依照土地管理法和土地管理法實施條例規(guī)定的程序?qū)嵤┱鞯匦袨�；（三）被征收土地所有�?quán)人、使用人已經(jīng)依法得到安置補償或者無正當(dāng)理由拒絕接受安置補償，且拒不交出土地，已經(jīng)影響到征收工作的正常進行；（四）符合《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十六條規(guī)定的條件。人民法院對符合條件的申請，應(yīng)當(dāng)裁定予以受理，并通知申請人；對不符合條件的申請，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理。

    （作者單位：最高人民法院）