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我國(guó)群體性事件“去律師”現(xiàn)象堪憂(yōu) 制度障礙亟待破解 被迫“合作”現(xiàn)象
近年來(lái),中國(guó)社會(huì)中各種群體性事件呈多發(fā)趨勢(shì),對(duì)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定構(gòu)成了極大的挑戰(zhàn)。但是,在對(duì)群體性事件的處理機(jī)制中,依然沿用著傳統(tǒng)的行政管控模式,不同程度地輕視甚至排斥律師的作用。應(yīng)當(dāng)看到,對(duì)律師作用的輕視實(shí)際上就是對(duì)法治原則的輕視,而這恰恰是群體性事件多發(fā)的一個(gè)重要原因。
“開(kāi)發(fā)商違背當(dāng)初廣告中的承諾并不違法;現(xiàn)在在建的樓房程序上合法;打人事件并非開(kāi)發(fā)商有組織有預(yù)謀的行動(dòng).”6月22日,江蘇鎮(zhèn)江市政府召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)公布3項(xiàng)調(diào)查結(jié)果后,還在醫(yī)院靜養(yǎng)的業(yè)主魏小強(qiáng),心情一下子跌落到了谷底。
幾年前,魏小強(qiáng)跟許多業(yè)主一樣,在開(kāi)發(fā)商打出的“幼兒園、超市以及云崖飛瀑、曲澗流韻”的樓盤(pán)廣告誘惑下買(mǎi)了房,但業(yè)主們當(dāng)初在沙盤(pán)上以及宣傳單上看到的綠化帶,如今正蓋起了商品房,承諾的幼兒園等設(shè)施也沒(méi)有了。
業(yè)主指責(zé)開(kāi)發(fā)商欺詐,開(kāi)發(fā)商稱(chēng)廣告只是宣傳,最終要按合同履行,雙方頻起沖突。一直關(guān)注此事的鎮(zhèn)江市鼎豪律師事務(wù)所律師周華曾向開(kāi)發(fā)商發(fā)去了律師函,希望能合理解決矛盾,卻被開(kāi)發(fā)商置之不理。
此后,“受傷”的業(yè)主們紛紛自發(fā)到正在施工的樓盤(pán)工地門(mén)口拉起橫幅,阻止施工?棺h進(jìn)行了十天后,終在6月11日,業(yè)主們和施工單位發(fā)生了流血沖突,部分業(yè)主受傷,三名業(yè)主傷勢(shì)嚴(yán)重住院。
“當(dāng)時(shí)涌來(lái)的民工不下百人,將十幾個(gè)維權(quán)業(yè)主團(tuán)團(tuán)圍住,分明是有組織有預(yù)謀的,但政府調(diào)查結(jié)果卻恰恰相反!蔽盒(qiáng)告訴《方圓律政》記者,事后的調(diào)查宣稱(chēng)開(kāi)發(fā)商沒(méi)有任何責(zé)任,只有一名民工被查實(shí)打人,罰款500元,行政拘留13天后就被放出。
據(jù)了解,在市政府的新聞發(fā)布會(huì)上,信訪部門(mén)表示希望業(yè)主通過(guò)合法的途徑進(jìn)行維權(quán),拿起法律武器維護(hù)合法權(quán)益,但事實(shí)遠(yuǎn)非如此簡(jiǎn)單。魏小強(qiáng)告訴記者,當(dāng)初一心想為業(yè)主維權(quán)的周華律師幾經(jīng)奔走,但在沖突事件后突然沉默了。
“周華跟我說(shuō)某些領(lǐng)導(dǎo)找她談過(guò)話(huà),明確讓她不再參與此事,并且不能接受任何媒體的采訪!蔽盒(qiáng)說(shuō)。事實(shí)上被令禁言的不止周華一人。魏小強(qiáng)本人是江蘇大學(xué)法學(xué)院的教授,平日從事兼職律師工作,正是因?yàn)檫@種身份,也使他享受到了有關(guān)部門(mén)的“被令閉口”的待遇。
記者發(fā)稿前,事件沒(méi)有新的進(jìn)展,滿(mǎn)腹怨氣的業(yè)主們無(wú)計(jì)可施。矛盾雖暫時(shí)被壓了下來(lái),但將來(lái)形勢(shì)如何發(fā)展不得而知?梢钥隙ǖ氖,在周華發(fā)出律師函甚至在流血事件后律師能進(jìn)一步斡旋,群情激憤不致如此。問(wèn)題的關(guān)鍵在于,由于政府有關(guān)部門(mén)對(duì)當(dāng)?shù)芈蓭熛逻_(dá)了“禁令”,禁止律師插手此事,這意味著當(dāng)事業(yè)主們通過(guò)法律維權(quán)的路徑也被堵死了,由此可能釀成更為激烈的沖突。
這次事件并非偶然,而是目前律師參與群體性事件困境的一個(gè)縮影。長(zhǎng)期代理群體性事件的拆遷律師楊在明對(duì)此有深刻的體會(huì)。
楊在明正在代理一起征地案件,他也陷入了與上述沖突事件中的律師相似的困境。楊在明接手案件后,當(dāng)?shù)卣òㄋ痉ň郑┕賳T多次找其談話(huà),給他施加壓力。“據(jù)了解,是當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)高層找到了市司法局,希望其作為律師主管部門(mén),給律師施加壓力,把案子壓下去!睏钤诿鞅硎,辦案中幾乎時(shí)時(shí)遭受這種壓力,如果“不合作”,在以后的從業(yè)過(guò)程中,將會(huì)遇到難以想象的障礙。
政府難打信任牌
群體性事件規(guī)模大、矛盾激烈、對(duì)抗性強(qiáng),主要發(fā)生在土地征用征收、房屋拆遷、庫(kù)區(qū)移民、企業(yè)改制、環(huán)境污染以及農(nóng)民工權(quán)益保障等方面,大多與地方政府濫用行政權(quán)力、侵害弱勢(shì)群體的利益相關(guān)。不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,律師參與群體性事件,幫助弱勢(shì)群體維權(quán),勢(shì)必要損害政府的利益,這是政府不愿意看到的,定會(huì)全力阻撓。
“就征地而言,某些地方政府希望能夠用最小成本完成征地任務(wù),給予的補(bǔ)償往往低于規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),而老百姓不懂法,也意識(shí)不到自己所享有的全部權(quán)利,不容易掀起大的波浪。而律師介入便不一樣,老百姓在律師指導(dǎo)下會(huì)積極維權(quán),律師因此會(huì)成為一些政府的‘眼中釘’!眹(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小君教授解釋說(shuō)。
“現(xiàn)在的問(wèn)題在于政府的價(jià)值取向,維權(quán)者在沒(méi)有律師參與的情況下可能并不知道自己享有更多的權(quán)益,某些政府部門(mén)正是希望維權(quán)者‘無(wú)知’,而律師讓維權(quán)者清醒!北本┦兄嘘P(guān)律師事務(wù)所律師朱明勇抱有同樣觀點(diǎn),認(rèn)為政府的這種價(jià)值取向并不明智。
正因如此,有些地方政府將律師介入群體性事件視為和政府對(duì)抗,動(dòng)輒采用不理性和非法的方式對(duì)律師的執(zhí)業(yè)行為予以限制。不過(guò),一位不愿透露姓名的政府官員表示,有些律師缺乏處理復(fù)雜案件的執(zhí)業(yè)素養(yǎng)和能力,在受理群體性事件后,多會(huì)鼓動(dòng)當(dāng)事人采取非法方式實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求,引起社會(huì)矛盾的激化,給維穩(wěn)帶來(lái)壓力,因此激發(fā)了有關(guān)部門(mén)對(duì)律師介入群體性事件的成見(jiàn)和不信任。
由于缺乏有效的利益訴求機(jī)制和司法保障機(jī)制,大多數(shù)群體性事件被迫通過(guò)非理性、非法治甚至暴力的方式尋求解決,而這種救濟(jì)方式不但無(wú)助于矛盾的解決,反而引起更大的反彈和社會(huì)不穩(wěn)定。
“律師的介入不是和政府對(duì)抗,而是作為處理矛盾的一個(gè)重要環(huán)節(jié),通過(guò)正當(dāng)表達(dá)弱勢(shì)群體的訴求來(lái)緩和矛盾,化解對(duì)立情緒,有助于弱勢(shì)群體合法利益的維護(hù)和政府的依法行政,從而實(shí)現(xiàn)真正的維穩(wěn)。”法律工作者秦悅民說(shuō)。
2008年5月,朱明勇代理了蘇州“城管毆打地?cái)偫蠞h致精神病”一案,當(dāng)時(shí)正值汶川大地震發(fā)生,憤怒的家屬聚集了200多人準(zhǔn)備在5月19日汶川地震哀悼日游行,被朱明勇說(shuō)服制止。
“我能很快地平息當(dāng)事人的情緒,很重要的原因是當(dāng)?shù)卣呐浜稀U膽B(tài)度非常好,不僅對(duì)律師參與事件的處理不排斥,還鼓勵(lì)律師參與其中,甚至在當(dāng)事人家屬找到政府時(shí),政府告知讓律師出面解決更為妥當(dāng)!敝烀饔伦罱K與政府有關(guān)部門(mén)談判達(dá)成一致,受害人得到了同類(lèi)案件最高的賠償金額,成功避免了這一糾紛演化成一場(chǎng)群體性事件,也避免了矛盾的激化。
楊小君補(bǔ)充說(shuō),雖然從客觀上說(shuō),律師介入群體性事件易形成聚合效應(yīng),可能帶來(lái)不和諧隱患,但不能就此否定律師參與群體性事件的積極作用,事實(shí)上,律師通過(guò)法律途徑處理矛盾是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的非常重要的一環(huán)。
“老百姓依托律師而不愿依靠政府機(jī)關(guān)來(lái)解決矛盾,也說(shuō)明了政府在很大程度上已經(jīng)違背中央以人為本的理念!痹跅钚【淌诳磥(lái),某些“維穩(wěn)”的考慮不過(guò)是政府的借口,實(shí)際上就是對(duì)律師的不信任。
秦悅民說(shuō),這種雙方的不信任感造成了目前律師介入群體性事件的困境:一方面,通過(guò)法律途徑解決群體性事件是“成本最小”、最理性的解決方式,政府和利益相關(guān)群體都希望通過(guò)法律途徑化解雙方矛盾;另一方面,由于律師參與群體性事件面臨較大的風(fēng)險(xiǎn),甚至連個(gè)人的人身權(quán)利都得不到保障,很多律師出于防范風(fēng)險(xiǎn)的考慮,不愿意受理群體性事件。
制度上設(shè)限?
拒絕代理群體性事件,在律師界似乎已經(jīng)成了一種司法“慣例”。記者曾采訪過(guò)多位訴訟律師,所有人都表達(dá)了不愿意代理群體性事件的想法。采訪中記者了解到,除了政府方面的排斥以外,制度上對(duì)律師參與群體性事件的障礙也是一個(gè)緊箍咒。
2006年5月,中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)下發(fā)了《關(guān)于律師辦理群體性案件指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)!兑庖(jiàn)》涉及的是群體wwww性事件這一敏感問(wèn)題,而《意見(jiàn)》本身亦成為引起激烈反應(yīng)的“敏感問(wèn)題”。社會(huì)各界對(duì)此爭(zhēng)議十分激烈,對(duì)《意見(jiàn)》持反對(duì)意見(jiàn)態(tài)度的律師也不在少數(shù),而且各有各的反對(duì)觀點(diǎn)。
有的律師認(rèn)為,《意見(jiàn)》的出臺(tái)是限制了律師的手足。律師在面對(duì)群體性訴訟案件的時(shí)候,從某種意義上說(shuō),已經(jīng)失去了獨(dú)立執(zhí)業(yè)資格,而是要依托于相關(guān)部門(mén)的指導(dǎo)意見(jiàn)來(lái)作出相應(yīng)的選擇;也有的律師認(rèn)為當(dāng)前大多數(shù)中國(guó)律師是在為溫飽而奔波,在《意見(jiàn)》的指導(dǎo)下參與群體性事件的處理,是將律師推上了社會(huì)輿論的風(fēng)口浪尖。
“《意見(jiàn)》出臺(tái)后,近年來(lái)最明顯的感覺(jué)是‘群體性事件’被夸大。原來(lái)定義的群體性事件的一個(gè)要件是委托人在十個(gè)人以上,現(xiàn)在委托人達(dá)到三個(gè)人以上的就可能被定性為群體性事件或者敏感性案件。”朱明勇分析說(shuō),“這說(shuō)明律師主管部門(mén)的管理更嚴(yán)格了,稍有敏感的案件都要備案。”
但是,在很多業(yè)內(nèi)人士看來(lái),這種“備案”的要求沒(méi)有法律依據(jù)。“《意見(jiàn)》實(shí)際上與法律的精神要義相悖,將會(huì)影響程序正義和公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn),并且有損于法律的尊嚴(yán)!
“考慮到當(dāng)前我國(guó)群體性事件的復(fù)雜性,律師協(xié)會(huì)對(duì)律師受理群體性案件通過(guò)備案的方式予以指導(dǎo)是必要的,可以避免個(gè)別律師的不理智行為,也可以以行業(yè)協(xié)會(huì)的名義對(duì)律師介入這些案件給予支持,保障律師的執(zhí)業(yè)行為符合法治的精神,維護(hù)律師的合法權(quán)利,避免一些地方政府對(duì)受理群體性案件的律師采取不法行為!弊鳛椤兑庖(jiàn)》初稿的倡議人和起草人之一的著名拆遷專(zhuān)家王才亮告訴《方圓律政》記者,雖然在實(shí)際工作中備感壓力,但主張用《意見(jiàn)》規(guī)范律師執(zhí)業(yè)的初衷不改。
自《意見(jiàn)》出臺(tái)以來(lái),業(yè)內(nèi)人士圍繞該《意見(jiàn)》的爭(zhēng)論就沒(méi)有間斷!兑庖(jiàn)》規(guī)定律師事務(wù)所受理群體性事案件必須向所在地的律師協(xié)會(huì)備案,以及在矛盾激化的情況下向司法行政部門(mén)及時(shí)通報(bào),已經(jīng)在實(shí)踐中被解讀為對(duì)律師受理群體性事案件的限制。
然而事實(shí)上,對(duì)應(yīng)否備案的爭(zhēng)論似乎是毫無(wú)意義的,這不是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。記者調(diào)查了多位律師發(fā)現(xiàn),律師并沒(méi)有在“備案”環(huán)節(jié)受到壓力而不能代理案子,上報(bào)只是一個(gè)形式,對(duì)律師辦案的真正阻力體現(xiàn)在辦案過(guò)程中!兑庖(jiàn)》中規(guī)定律協(xié)以及司法行政部門(mén)有權(quán)了解并監(jiān)督律師辦案情況,這給律師獨(dú)立辦案留下了隱患。
“發(fā)生群體性事件的地方政府會(huì)通過(guò)走動(dòng)關(guān)系,促使律師主管部門(mén)‘施壓’于律師,為律師辦案設(shè)置障礙或者強(qiáng)令律師退出案件!痹谟浾哒{(diào)查中,不少律師都有這樣的經(jīng)歷。
2008年三鹿奶粉事件中,《聯(lián)合早報(bào)》 在9月23日的報(bào)道中稱(chēng): “三鹿奶粉受害者要求索賠無(wú)門(mén),政府要求律師別涉及三鹿奶粉事件?”香港《大公報(bào)》在9月22日的報(bào)道中稱(chēng):“一名不愿透露姓名的資深律師說(shuō),面對(duì)受害者們的索賠愿望,律師們只能是選擇拒絕或逃避,不是因?yàn)樗麄儧](méi)有良心,而是如果涉足三鹿奶粉事件,將不是簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的丟飯碗的問(wèn)題!
破困勢(shì)在必行
“目前,應(yīng)對(duì)群體性事件的制度有缺陷,對(duì)律師保護(hù)不周。應(yīng)鼓勵(lì)和支持律師介入群體性事件,并將其引導(dǎo)到群體性訴訟中,通過(guò)合法途徑化解沖突!敝袊(guó)政法大學(xué)行政法研究所所長(zhǎng)何兵指出,制度上的缺陷已經(jīng)嚴(yán)重影響到律師正常執(zhí)業(yè),也變相地促使群體性事件向極端方向發(fā)展。
近年,群體事件屢見(jiàn)報(bào)端。僅2005年《社會(huì)藍(lán)皮書(shū)》就披露,從1993年到2003年群體性事件數(shù)量由每年1萬(wàn)余起增加到6萬(wàn)余起,參與人數(shù)也由每年約73萬(wàn)人增加到約307萬(wàn)人。劇增的群體性事件,給維穩(wěn)帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。從實(shí)際情況來(lái)看,部分群體性事件之所以沒(méi)有能夠很好解決,釀成事端,根子就在于政府冷硬橫推,將合法的利益訴求機(jī)制“堵死”,導(dǎo)致法律“失靈”。當(dāng)弱勢(shì)群體在法律體系里無(wú)從獲得正義的時(shí)候,只能訴諸私力救濟(jì)手段。
楊小君教授認(rèn)為,減少弱勢(shì)群體訴諸極端私力救濟(jì)手段最行之有效的辦法便是,黨政機(jī)關(guān)、律師主管部門(mén)要給予律師參與群體性維權(quán)盡可能的支持。“律師不介入,更容易使矛盾激化為群體性事件,F(xiàn)在有些政府官員見(jiàn)識(shí)短淺,只看見(jiàn)眼前的利害得失,不明白律師實(shí)際上是維穩(wěn)的重要力量!
值得關(guān)注的是,近年來(lái),司法部對(duì)于律師代理群體性案件也給予了極大重視。司法部部長(zhǎng)吳愛(ài)英多次在會(huì)議上提出,要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)律師隊(duì)伍的教育管理,切實(shí)做好律師代理敏感案件和群體性案件的指導(dǎo)工作。
據(jù)內(nèi)部人士透露,關(guān)于律師代理群體性事件的問(wèn)題也是2010年全國(guó)律協(xié)主抓的幾個(gè)專(zhuān)題之一。2月5日,中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)向各地律師協(xié)會(huì)發(fā)出的《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)全國(guó)政法工作電視電話(huà)會(huì)議精神切實(shí)做好三項(xiàng)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出,將繼續(xù)完善律師辦理群體性、敏感性案件的各項(xiàng)制度,并提出要進(jìn)一步修訂《關(guān)于律師辦理群體性案件指導(dǎo)意見(jiàn)》。
“希望律協(xié)能夠提出更多保護(hù)律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的建議,而不是沿襲之前的論調(diào)。”不少律師這樣坦言。
“顯然,只追責(zé)政府和司法機(jī)關(guān)的不足是不公正的,作為律師也應(yīng)該為更好地為促進(jìn)社會(huì)和諧和穩(wěn)定盡力!睏钚【淌谡f(shuō)。
“這就要求律師要明確辦理群體性事件的動(dòng)機(jī),并把握好底線(xiàn)!蓖醪帕两忉屨f(shuō),律師參加群體性事件的處理,必須以高度的社會(huì)責(zé)任感,以積極促成群體性事件的妥善解決為目標(biāo)。而律師作為群體性、敏感性案件的一方代理人,注意不要去放任矛盾發(fā)展,更不能激化矛盾、擴(kuò)大矛盾,這便是底線(xiàn)。
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