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張千帆: 土地征收——政府不是油門是剎車
出處:法律顧問網(wǎng)·涉外m.jeanmcdaniel.com     時間:2011/9/7 8:54:55

張千帆: 土地征收——政府不是油門是剎車

《土地管理法》修訂北大推方案  提出城市化進程要以市場為主導(dǎo)

  繼今年7月國土部向國務(wù)院法制辦提交《土地管理法》修改稿后,一份由北大學(xué)者制定的《土地管理法》修訂方案正在進行最后的梳理,本月將通過網(wǎng)絡(luò)和媒體進行問卷調(diào)查征求民意,并在10月上交國務(wù)院。
  此次北大版修訂方案的主要參與學(xué)者之一張千帆教授日前接受記者專訪時表示:“政府在農(nóng)村城市化的土地征收中應(yīng)起到監(jiān)管者的作用,是剎車而不是油門!”

 

  對話·起源  另起爐灶  年初開始醞釀修訂
  法制晚報(以下簡稱FW):北大是從什么時候開始醞釀參與《土地管理法》的修訂的?
  張千帆:北大學(xué)者一直關(guān)注我國《土地管理法》的完善和發(fā)展進程,也在參與國家有關(guān)“城市化進程中農(nóng)民權(quán)益保障”的課題研究。
  今年年初,在得知《土地管理法》即將修訂后,相關(guān)修訂方案的建議就一直在醞釀。

  FW:國土部已經(jīng)提交了《土地管理法》的修訂稿,北大為什么還要另起爐灶?
  張千帆:學(xué)者和政府部門的角度不同,政府部門的優(yōu)勢在于擁有權(quán)威的數(shù)據(jù),但也同時容易保守。學(xué)者則更貼近社會,學(xué)者的角度也更廣闊和多元。

  FW:那您看過國土部版的《土地管理法》修訂案嗎?
  張千帆:我們現(xiàn)在還沒有看到相關(guān)文件,但如果有機會肯定會作為研究和參考的重要材料,我們同時也希望兩種視角可以相互補充。

  對話·進程  正在梳理 本月公開征集民意

  FW:現(xiàn)在北大版《土地管理法》有什么新的進展?
  張千帆:北大版《土地管理法》修訂方案正在進行最后的梳理工作,9月我們會在網(wǎng)絡(luò)和媒體上通過問卷調(diào)查的方式征求民意,并在10月上交國務(wù)院法制辦。

  FW:《土地管理法》在2004年8月曾修訂過一次,這次修訂與上次有何不同?
  張千帆:現(xiàn)行的《土地管理法》存在很多問題,特別是在公共利益和公眾補償方面。另外,《城市拆遷條例》出臺了,但問題更大的農(nóng)村土地卻一直被忽略(修訂方案主要圍繞以上進行,記者注)。

  FW:您覺得國務(wù)院會采納北大的修訂意見嗎?
  張千帆:北大曾經(jīng)向國務(wù)院提交《國有土地征收條例》的意見,就有部分內(nèi)容被成功吸納。我們只是做好一個學(xué)者應(yīng)該做的事,希望盡自己最大的所能對《土地管理法》的修訂提供幫助。

  學(xué)者分析現(xiàn)行制度弊端
  弊端1  法律禁止集體土地進入建設(shè)用地市場的立法原則,造成集體所有制與國家所有制產(chǎn)權(quán)不平等,妨礙農(nóng)民集體參與工業(yè)化、城市化,損害農(nóng)民集體利益。
  解決方案:轉(zhuǎn)變政府職能,政府是土地利用的監(jiān)管者而不是土地直接經(jīng)營者;立法要體現(xiàn)平等保護農(nóng)民的公共事務(wù)民主參與權(quán)、土地信息知情權(quán)、住宅權(quán)等憲法基本權(quán)利。

  弊端2  《土地管理法》把征地擴大到新增建設(shè)用地都要先轉(zhuǎn)為國家所有,征地補償還是維持計劃經(jīng)濟時代的地價制度,補償費用由政府定,不是市場價,從農(nóng)民身上拿走了巨額的財產(chǎn)性收入。
  解決方案:改革土地征收制度,土地征收只能是在為了實現(xiàn)公共利益下進行;進一步賦予并平等保護農(nóng)民的土地權(quán)利,突出農(nóng)民的土地權(quán)利主體地位。

  弊端3  土地管理上以高度集權(quán)為主要特征的行政審批制度,為土地腐敗提供了條件;由于信息不對稱等原因,造成了很多規(guī)劃、計劃脫離了社會的現(xiàn)實需要。
  解決方案:允許農(nóng)村土地直接進入建設(shè)用地市場,通過市場交易完成土地流轉(zhuǎn)和土地用途變更;改革現(xiàn)行行政審批制度。

  弊端4
  國家壟斷了建設(shè)用地供給以后,大量的國有土地以劃撥方式配置給單位無償使用,從而造成土地資源的嚴重浪費。
  解決方案:改革和建立與促進土地集約利用、優(yōu)化配置、公平分配的制度相適應(yīng)的土地財稅制度。

  弊端5
  公共利益界定不明確、征地補償不公正、征地程序不科學(xué)及救濟程序的不合理,從而導(dǎo)致征地糾紛日益增多和征地腐敗日益嚴重。
  解決方案:界定公共利益的具體范圍,建立穩(wěn)定的、與地方政府事權(quán)相匹配的地稅體系,作為土地管理制度改革的配套制度。

  征收  對話·揭秘
  張千帆表示,現(xiàn)在國內(nèi)土地政策出現(xiàn)問題的根源在于規(guī)劃的實施過程,而重點則在于政府對土地的征收。因此,北大版《土地管理法》的修訂方案主要圍繞農(nóng)村土地的規(guī)劃、征收進行。

  規(guī)劃  規(guī)劃過程納入民眾參與

  FW:為什么說根源在于規(guī)劃?
  張千帆:在城市化的進程中,政府的規(guī)劃往往是單方面制定的,由政府部門和少數(shù)幾個專家說了算,過程中缺乏當?shù)孛癖姷膮⑴c。因此,在信息不對等的情況下民眾的權(quán)利無法得到很好的保護,這是出現(xiàn)矛盾和對立的根源。

  FW:民眾參與規(guī)劃會有什么好處?
  張千帆:如果一個規(guī)劃的方案一開始就召開聽證會,征求民意,民眾的參與會讓決策者擁有更加廣闊的角度和視野。一旦絕大多數(shù)民眾經(jīng)過協(xié)商后同意并支持規(guī)劃方案,規(guī)劃的實施和監(jiān)管也會事半功倍。

  FW:既然民眾參與有好處,那為什么會被排除在規(guī)劃進程之外?
  張千帆:原因很多,一方面是缺少相應(yīng)的民眾參與機制,另一方面政府出于自身利益的考慮,怕民眾參與的過程導(dǎo)致政府行為緩慢。

  FW:是否建議讓民眾參加到規(guī)劃的決策過程中?
  張千帆:此次修訂方案,我們會提出相關(guān)的建議,但是否被采納,還是要看政府的決策。

  征收  公眾利益別成“擋箭牌”
  FW:為什么說“征收”是問題的重點?
  張千帆:我國憲法規(guī)定:城市土地屬于國有,農(nóng)村土地屬于集體所有。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。
  但是現(xiàn)在對于什么是公共利益界定非常模糊,造成了農(nóng)村在城市化的過程中,農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的過程需要經(jīng)過國家征收這個環(huán)節(jié)。也就是說,一塊農(nóng)業(yè)用地要變成商業(yè)用地必須首先經(jīng)過政府的征收,拿到政府手里,再進行商業(yè)開發(fā)。

  FW:北大版的修改方案中有沒有對公共利益的界定做出解釋?
  張千帆:這次修改方案就針對公共利益的范圍做了相應(yīng)的界定,并不一定全面,還有待討論和改善:首先是有關(guān)國防和軍事的建設(shè),如軍事基地建設(shè)。
  第二是重大的民生工程,如三峽水利工程。
  第三是危房改造,如超過使用年限的高危建筑,不能保證居住和使用的安全,危害自己也是破壞公共利益的一部分,哪怕你不愿意,政府也有權(quán)對你的房屋進行征收改造。
  第四是政府執(zhí)行有關(guān)公共利益的政策法規(guī),如建設(shè)希望小學(xué)、養(yǎng)老院等。

  補償  市場起主導(dǎo)作用 政府做監(jiān)管
  FW:那這次北大版的修訂方案中有沒有提出解決的辦法?
  張千帆:解決問題的關(guān)鍵在于政府怎樣調(diào)整在城市化進程中所扮演的角色和如何做到對土地的公正補償。

  FW:政府在城市化進程中應(yīng)該扮演一個什么樣的角色?
  張千帆:在城市化進程中政府應(yīng)處于監(jiān)管者的地位,而不是作為主體。從“計劃配置”向“市場配置”轉(zhuǎn)變,讓市場調(diào)控充分的發(fā)揮作用。

  FW:可不可以舉個例子?
  張千帆:比如,一個開發(fā)商希望開發(fā)一塊土地,在市場的作用下他就要和民眾談判,談判的過程其實就是一個雙向選擇的過程。
  如果當?shù)孛癖娨獌r太高或者通過臨時建筑來增加賠償金額,一旦超過開發(fā)商的限度,開發(fā)商自然就會選擇開價少的土地。
  政府只需要監(jiān)管整個過程是否合法或者有沒有損害公共利益就好。政府擁有審批和監(jiān)管的權(quán)力,在農(nóng)村城市化的土地征收中應(yīng)該是剎車而不是油門。

  FW:那該如何做到公正補償?市場上的價格將會有誰來決定?
  張千帆:一方面充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用和政府的監(jiān)管職能。另一方面,市場價格的確定需要通過一個比較中立的評估機構(gòu),利益相關(guān)者都不能干涉評估過程。
文章來源:法制晚報  記者:張雷


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