張千帆: 土地征收——政府不是油門是剎車

《土地管理法》修訂北大推方案　　提出城市化進程要以市場為主導(dǎo)

　　繼今年7月國土部向國務(wù)院法制辦提交《土地管理法》修改稿后，一份由北大學(xué)者制定的《土地管理法》修訂方案正在進行最后的梳理，本月將通過網(wǎng)絡(luò)和媒體進行問卷調(diào)查征求民意，并在10月上交國務(wù)院。
　　此次北大版修訂方案的主要參與學(xué)者之一張千帆教授日前接受記者專訪時表示：“政府在農(nóng)村城市化的土地征收中應(yīng)起到監(jiān)管者的作用，是剎車而不是油門！”

　　對話·起源　　另起爐灶　　年初開始醞釀修訂
　　法制晚報(以下簡稱FW)：北大是從什么時候開始醞釀參與《土地管理法》的修訂的？
　　張千帆：北大學(xué)者一直關(guān)注我國《土地管理法》的完善和發(fā)展進程，也在參與國家有關(guān)“城市化進程中農(nóng)民權(quán)益保障”的課題研究。
　　今年年初，在得知《土地管理法》即將修訂后，相關(guān)修訂方案的建議就一直在醞釀。

　　FW：國土部已經(jīng)提交了《土地管理法》的修訂稿，北大為什么還要另起爐灶？
　　張千帆：學(xué)者和政府部門的角度不同，政府部門的優(yōu)勢在于擁有權(quán)威的數(shù)據(jù)，但也同時容易保守。學(xué)者則更貼近社會，學(xué)者的角度也更廣闊和多元。

　　FW：那您看過國土部版的《土地管理法》修訂案嗎？
　　張千帆：我們現(xiàn)在還沒有看到相關(guān)文件，但如果有機會肯定會作為研究和參考的重要材料，我們同時也希望兩種視角可以相互補充。

　　對話·進程　　正在梳理 本月公開征集民意

　　FW：現(xiàn)在北大版《土地管理法》有什么新的進展？
　　張千帆：北大版《土地管理法》修訂方案正在進行最后的梳理工作，9月我們會在網(wǎng)絡(luò)和媒體上通過問卷調(diào)查的方式征求民意，并在10月上交國務(wù)院法制辦。

　　FW：《土地管理法》在2004年8月曾修訂過一次，這次修訂與上次有何不同？
　　張千帆：現(xiàn)行的《土地管理法》存在很多問題，特別是在公共利益和公眾補償方面。另外，《城市拆遷條例》出臺了，但問題更大的農(nóng)村土地卻一直被忽略(修訂方案主要圍繞以上進行，記者注)。

　　FW：您覺得國務(wù)院會采納北大的修訂意見嗎？
　　張千帆：北大曾經(jīng)向國務(wù)院提交《國有土地征收條例》的意見，就有部分內(nèi)容被成功吸納。我們只是做好一個學(xué)者應(yīng)該做的事，希望盡自己最大的所能對《土地管理法》的修訂提供幫助。

　　學(xué)者分析現(xiàn)行制度弊端
　　弊端1　　法律禁止集體土地進入建設(shè)用地市場的立法原則，造成集體所有制與國家所有制產(chǎn)權(quán)不平等，妨礙農(nóng)民集體參與工業(yè)化、城市化，損害農(nóng)民集體利益。
　　解決方案：轉(zhuǎn)變政府職能，政府是土地利用的監(jiān)管者而不是土地直接經(jīng)營者；立法要體現(xiàn)平等保護農(nóng)民的公共事務(wù)民主參與權(quán)、土地信息知情權(quán)、住宅權(quán)等憲法基本權(quán)利。

　　弊端2　　《土地管理法》把征地擴大到新增建設(shè)用地都要先轉(zhuǎn)為國家所有，征地補償還是維持計劃經(jīng)濟時代的地價制度，補償費用由政府定，不是市場價，從農(nóng)民身上拿走了巨額的財產(chǎn)性收入。
　　解決方案：改革土地征收制度，土地征收只能是在為了實現(xiàn)公共利益下進行；進一步賦予并平等保護農(nóng)民的土地權(quán)利，突出農(nóng)民的土地權(quán)利主體地位。

　　弊端3　　土地管理上以高度集權(quán)為主要特征的行政審批制度，為土地腐敗提供了條件；由于信息不對稱等原因，造成了很多規(guī)劃、計劃脫離了社會的現(xiàn)實需要。
　　解決方案：允許農(nóng)村土地直接進入建設(shè)用地市場，通過市場交易完成土地流轉(zhuǎn)和土地用途變更；改革現(xiàn)行行政審批制度。

　　弊端4
　　國家壟斷了建設(shè)用地供給以后，大量的國有土地以劃撥方式配置給單位無償使用，從而造成土地資源的嚴重浪費。
　　解決方案：改革和建立與促進土地集約利用、優(yōu)化配置、公平分配的制度相適應(yīng)的土地財稅制度。

　　弊端5
　　公共利益界定不明確、征地補償不公正、征地程序不科學(xué)及救濟程序的不合理，從而導(dǎo)致征地糾紛日益增多和征地腐敗日益嚴重。
　　解決方案：界定公共利益的具體范圍，建立穩(wěn)定的、與地方政府事權(quán)相匹配的地稅體系，作為土地管理制度改革的配套制度。

　　征收　　對話·揭秘
　　張千帆表示，現(xiàn)在國內(nèi)土地政策出現(xiàn)問題的根源在于規(guī)劃的實施過程，而重點則在于政府對土地的征收。因此，北大版《土地管理法》的修訂方案主要圍繞農(nóng)村土地的規(guī)劃、征收進行。

　　規(guī)劃　　規(guī)劃過程納入民眾參與

　　FW：為什么說根源在于規(guī)劃？
　　張千帆：在城市化的進程中，政府的規(guī)劃往往是單方面制定的，由政府部門和少數(shù)幾個專家說了算，過程中缺乏當?shù)孛癖姷膮⑴c。因此，在信息不對等的情況下民眾的權(quán)利無法得到很好的保護，這是出現(xiàn)矛盾和對立的根源。

　　FW：民眾參與規(guī)劃會有什么好處？
　　張千帆：如果一個規(guī)劃的方案一開始就召開聽證會，征求民意，民眾的參與會讓決策者擁有更加廣闊的角度和視野。一旦絕大多數(shù)民眾經(jīng)過協(xié)商后同意并支持規(guī)劃方案，規(guī)劃的實施和監(jiān)管也會事半功倍。

　　FW：既然民眾參與有好處，那為什么會被排除在規(guī)劃進程之外？
　　張千帆：原因很多，一方面是缺少相應(yīng)的民眾參與機制，另一方面政府出于自身利益的考慮，怕民眾參與的過程導(dǎo)致政府行為緩慢。

　　FW：是否建議讓民眾參加到規(guī)劃的決策過程中？
　　張千帆：此次修訂方案，我們會提出相關(guān)的建議，但是否被采納，還是要看政府的決策。

　　征收　　公眾利益別成“擋箭牌”
　　FW：為什么說“征收”是問題的重點？
　　張千帆：我國憲法規(guī)定：城市土地屬于國有，農(nóng)村土地屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。
　　但是現(xiàn)在對于什么是公共利益界定非常模糊，造成了農(nóng)村在城市化的過程中，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的過程需要經(jīng)過國家征收這個環(huán)節(jié)。也就是說，一塊農(nóng)業(yè)用地要變成商業(yè)用地必須首先經(jīng)過政府的征收，拿到政府手里，再進行商業(yè)開發(fā)。

　　FW：北大版的修改方案中有沒有對公共利益的界定做出解釋？
　　張千帆：這次修改方案就針對公共利益的范圍做了相應(yīng)的界定，并不一定全面，還有待討論和改善：首先是有關(guān)國防和軍事的建設(shè)，如軍事基地建設(shè)。
　　第二是重大的民生工程，如三峽水利工程。
　　第三是危房改造，如超過使用年限的高危建筑，不能保證居住和使用的安全，危害自己也是破壞公共利益的一部分，哪怕你不愿意，政府也有權(quán)對你的房屋進行征收改造。
　　第四是政府執(zhí)行有關(guān)公共利益的政策法規(guī)，如建設(shè)希望小學(xué)、養(yǎng)老院等。

　　補償　　市場起主導(dǎo)作用 政府做監(jiān)管
　　FW：那這次北大版的修訂方案中有沒有提出解決的辦法？
　　張千帆：解決問題的關(guān)鍵在于政府怎樣調(diào)整在城市化進程中所扮演的角色和如何做到對土地的公正補償。

　　FW：政府在城市化進程中應(yīng)該扮演一個什么樣的角色？
　　張千帆：在城市化進程中政府應(yīng)處于監(jiān)管者的地位，而不是作為主體。從“計劃配置”向“市場配置”轉(zhuǎn)變，讓市場調(diào)控充分的發(fā)揮作用。

　　FW：可不可以舉個例子？
　　張千帆：比如，一個開發(fā)商希望開發(fā)一塊土地，在市場的作用下他就要和民眾談判，談判的過程其實就是一個雙向選擇的過程。
　　如果當?shù)孛癖娨獌r太高或者通過臨時建筑來增加賠償金額，一旦超過開發(fā)商的限度，開發(fā)商自然就會選擇開價少的土地。
　　政府只需要監(jiān)管整個過程是否合法或者有沒有損害公共利益就好。政府擁有審批和監(jiān)管的權(quán)力，在農(nóng)村城市化的土地征收中應(yīng)該是剎車而不是油門。

　　FW：那該如何做到公正補償？市場上的價格將會有誰來決定？
　　張千帆：一方面充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用和政府的監(jiān)管職能。另一方面，市場價格的確定需要通過一個比較中立的評估機構(gòu)，利益相關(guān)者都不能干涉評估過程。
文章來源：法制晚報  記者：張雷