論及國家治理，人們馬上就會聯(lián)想到“政府”。就我們的理解，政府乃是一種特殊的治理組織。大約除了最為特殊而短暫的某些歷史時期外，正常情況下，一個國家內(nèi)，在政府之外必然普遍存在著多樣的非政府的治理主體。因為，人們總是生活于不同的群之中，而每個群都會有它自己的治理。

    這樣，在國家這樣的大型共同體內(nèi)，治理秩序幾乎不可避免地呈現(xiàn)為邁克爾·博蘭尼或奧斯特羅姆夫婦所說的“多中心治理”的形態(tài)。政府肯定是一個國家中進(jìn)行治理的最為顯赫的組織，但很顯然，除非在非常特殊的情形下，它必然不是唯一進(jìn)行治理的組織。政府是人們進(jìn)行治理的一個工具，但絕非唯一的工具，人們也廣泛地利用社會中的其他各種組織進(jìn)行治理。在人類歷史的絕大多數(shù)時代，政府所做的很多事情不光政府在做，政府之外的其他社會性組織也在做同樣的事情，比如家庭、學(xué)校、企業(yè)，大學(xué)生們自愿結(jié)成的各種社團(tuán)，NGO組織等等，都在特定的領(lǐng)域內(nèi)、針對不同范圍的人群進(jìn)行治理。

    政府之外的所有這些組織的總和，構(gòu)成了“社會”。所謂社會，就是一個多中心進(jìn)行治理的復(fù)合體。包括政府在的各個治理主體，以特定的方式聯(lián)結(jié)在一起，即構(gòu)成一個共同體、也即一個國家的“治理架構(gòu)”或者“治理體系”。

    這個治理架構(gòu)可以簡單地區(qū)分為兩個相互關(guān)聯(lián)的部門：第一個部門是政府，需要注意的是，政府實際上也是多元的，因為存在著多個層級的政府，每個政府又有多個部門，它們分別從事不同的治理事務(wù)；第二個部門是社會，政府之外的其他所有治理主體就構(gòu)成了“社會”。社會本身當(dāng)然是多中心的。

政府和社會這兩個治理主體及其所進(jìn)行的治理之間，存在重大區(qū)別。政府的治理帶有較為強(qiáng)烈的強(qiáng)制性。與政府的治理相比，社會自主組織的治理帶有更為明顯的“自我治理（self-government）”性質(zhì)。在這里，人們以自然的或者自愿的方式合群，前者如熟人之間結(jié)成的種種社團(tuán)如家庭、宗族，后者如陌生人之間結(jié)成的社團(tuán)，比如商會、慈善公益組織等。這些組織的規(guī)則通常是自發(fā)地形成的，組織的維系也更多地依賴人們對于規(guī)則的自愿遵循。

    作為人們共同生活的實體的國家，就是由它的政府和它的社會以種種復(fù)雜的方式聯(lián)結(jié)起來構(gòu)成的治理架構(gòu)所塑造的人與人之間的關(guān)系，也即秩序。國家的本質(zhì)就是它的治理秩序。至關(guān)重要的是，從某種程度上說，一個國家的治理秩序是否優(yōu)良，取決于它的政府與社會之間是否形成一種合作的、互補(bǔ)的關(guān)系。

    應(yīng)當(dāng)說，在治理體系中，政府確實享有某種優(yōu)勢，因為它掌握著龐大的暴力機(jī)器。從這個意義上說，社會自主治理能否存在，取決于政府是否愿意讓社會自主治理。這一基本事實很容易讓政府驕傲。它很可能拒絕社會分享治理權(quán)，從而形成政府壟斷治理權(quán)、社會被抑制甚至被消滅的治理格局。

    人類歷史上存在過的現(xiàn)實的治理架構(gòu)，一般都分布在從完全沒有嚴(yán)格意義上的政府之社會自主治理秩序，到完全消滅社會的統(tǒng)治秩序這兩個極端之間。從歷史中或許可以得出這樣一個關(guān)于治理秩序的法則：凡是政府拒絕承認(rèn)社會自主治理的權(quán)利的治理體系，根本就不能形成和維系一種可行的、具有內(nèi)在穩(wěn)定性的治理秩序，更不要說持續(xù)和擴(kuò)展。只有當(dāng)政府承認(rèn)社會自主治理的權(quán)利，可行的、合理的治理才是可能的，這個時候，才能夠形成治理秩序，并具有一定的可持續(xù)性和可擴(kuò)展性。

秦漢之變，就為上面的一般性原理提供了一個生動的例證。

 

 

    西周、春秋是中國的經(jīng)典封建制時代。此時，并不存在政府、社會之分。那個時代的基本社會單元是兩個自由人通過契約組成的君臣關(guān)系，無數(shù)人就是依賴這種君臣關(guān)系聯(lián)結(jié)在一起的。人們相互之間使用權(quán)利-義務(wù)這樣的話語來交涉。當(dāng)時不存在明晰的政府，也不存在明晰的社會，兩個混融在一起。

    伴隨著禮崩樂壞，從混融的封建治理體系中分化形成了政府，時間在春秋后期、戰(zhàn)國初期，由此而形成了王權(quán)制。與西方十五世紀(jì)以來的歷史不同，當(dāng)時的中國沒有出現(xiàn)市民階級。唯一較為組織化的社會，是孔子所開創(chuàng)的士人群體。他們通過師徒關(guān)系，結(jié)成社團(tuán)。但士人普遍進(jìn)入新成立的政府，因而高度分散。四民中的農(nóng)、工、商又沒有有效組織起來。戰(zhàn)國時期的中國出現(xiàn)了強(qiáng)政府、弱社會的格局。

    這還是東方各國的情形。在秦國，情勢更為糟糕。從秦穆公時代，秦人就形成了讓“一國之政猶一身之治”的政治目標(biāo)，但苦于找不到有效的辦法。商鞅帶著魏國變法的經(jīng)驗來到秦國，恰好為秦人實現(xiàn)其既定目標(biāo)提供了政治技術(shù)。由此而有了秦的最為徹底的變法運(yùn)動。

    秦孝公-商鞅變法之宗旨可以用兩個詞來概括：“摶”和“作壹”。在《商君書》中，這兩個字反復(fù)出現(xiàn)，“凡治國者，患民之散而不可搏也，是以圣人作壹，摶之也。國作壹一歲者，十歲強(qiáng)；作壹十歲者，百歲強(qiáng)；作壹百歲者，千歲強(qiáng)，千歲強(qiáng)者王�！鄙眺弊兎ǖ闹饕�目標(biāo)就在于“作壹”，把散漫的庶民構(gòu)造稱為一個集體性“國民”。

    為此，秦國采取了諸多步驟。第一步，徹底廢除封建。人們熟知的商鞅懲罰太子師傅的故事，就是為了羞辱和打擊貴族。在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)軍功爵制，把庶民納入到國家控制體系中。隨后系統(tǒng)地建立了郡縣制，各級官員全部由國王任命。由此，王權(quán)有能力直接統(tǒng)治人民，并驅(qū)民于農(nóng)、戰(zhàn)。

    第二步，盡可能摧毀傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)，把所有人還原為直屬于王權(quán)的個體。商鞅為此頒布過的一個著名法律是：“令民為什伍，而相牧司連坐。不告奸者腰斬，告奸者與斬敵首同賞，匿奸者與降敵同罰。民有二男以上不分異者，倍其賦……為私斗者，各以輕重被刑大小……令民父子、兄弟、同室內(nèi)息者為禁�！边@些法律的目的是拆散家庭，拆散傳統(tǒng)聚落區(qū)的共同體結(jié)構(gòu)。

第三步，為了更為有效地驅(qū)民于農(nóng)戰(zhàn)，商鞅禁止國民從事農(nóng)戰(zhàn)之外的一切職業(yè)、事業(yè)。對這些職業(yè)、事業(yè)，商鞅統(tǒng)稱之為“無用”：“是以明君修政作壹，去無用，止畜學(xué)事淫之民，壹之農(nóng)，然后國家可富，而民力可摶也�！睂W(xué)術(shù)、商業(yè)都被劃入無用之列，遭到禁止。商鞅也下令禁止人民自由遷徙，禁止人民在境內(nèi)外旅行。

    這樣，秦就建立了一個完全沒有社會，只有政府單一中心進(jìn)行治理的治理架構(gòu)。這個政府大到何種程度？班固對秦代縣以下行政建制的記載就足以說明問題：“大率十里一亭，亭有長；十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化；嗇夫職聽訟，收賦稅；游徼徼循禁賊盜�！笨h以下設(shè)有里、亭、鄉(xiāng)三級管理單位，而亭、鄉(xiāng)管理者都是政府正式官吏。這一點是令人吃驚的，因為即便今天，縣以下也只有鄉(xiāng)、村兩級管理單位。由此可以想象，秦政府對民眾的控制達(dá)到了多少深入的程度。

但同樣令人驚奇的是，秦制卻是歷代王朝中最為短命的，而且，它的崩潰也完全是土崩瓦解式的。這證明了，一個沒有社會自主治理的治理秩序是不可維系的。政府的能力永遠(yuǎn)是有限的。政府不應(yīng)當(dāng)幻想管理每個人，管理每項事務(wù)。它必須多少允許社會自我治理，也即讓民眾組織起來，自主承擔(dān)諸多公共治理職能。一個不知節(jié)制的政府，最終會被自己施加給自己的不可能的任務(wù)壓垮。

    從秦制的失敗中，漢儒學(xué)習(xí)到了治國的智慧。這里不去詳盡論述漢儒是如何改造政府的，重要的是他們對漢王朝所繼承的秦制，進(jìn)行了一番根本性改造，建立了一個“共治型體制”。這其中最為重要的一點是，他們構(gòu)造了社會，從而在政府形成幾百年后，終于出現(xiàn)社會，由此而出現(xiàn)了社會與政府分享治理權(quán)的社會。

儒家所構(gòu)造的社會基本上有兩類。第一類是儒生的組織。儒生通過教育，結(jié)成了諸多地方性社團(tuán)，進(jìn)而形成一個全國性社團(tuán)�；钴S在這個社團(tuán)內(nèi)的儒生，都具有強(qiáng)烈的國家意識。你是廣東的儒生，但你會到長安讀書。畢業(yè)后被任命為官員，先派到山東，過了四年又調(diào)到四川。因此，一個儒生是一位全國性公民。由此，儒生具有完整的大中國概念，而正是他們的全國性意識，維持了中國此后的統(tǒng)一。

    同時，這些儒生社團(tuán)也推動了此后幾乎所有的政治社會變革，包括晚清康有為、梁啟超所領(lǐng)導(dǎo)的政治變革，都是借助傳統(tǒng)的儒生社團(tuán)組織形態(tài)展開的。

儒生構(gòu)造的第二類社會性組織則是家族。家族制度絕非古已有之。封建時代的“家”與后來的家族，是兩個完全不同的概念，那更像是一個法律共同體。而從戰(zhàn)國到漢初二百多年中，似乎不存在血緣性家族。劉邦就說不清楚他的祖父是誰，他的母親姓什么。后人也不知道，董仲舒的家世如何。那倒確實是一個原子式個人主義時代。

    從漢代中期開始，儒家有意識地在基層社會構(gòu)造家族制度。逐漸地，人們的姓氏整齊起來，家譜也比較明確了。人們也認(rèn)為，合族而居是一種榮耀且對每個人都有利的事情。經(jīng)過這樣一番努力，到東漢，家族制度已經(jīng)相當(dāng)完善了。

    由此，儒家就構(gòu)造了基層社會的自主治理主體，而儒生也就成為“紳士”。他們進(jìn)而在朝廷治國，退而在基層治家，治理社區(qū)。家族制度與儒生共同體相互套嵌，也就形成了一個具有極強(qiáng)韌性的“社會”。這個社會反而保存了中國文化與治理的基因。此后，王朝可以更迭，但政治秩序很快可以重建。而這樣的政治秩序重建，總是儒生立足于社會來進(jìn)行的。

    關(guān)于中國傳統(tǒng)社會、尤其是明清社會的紳士，現(xiàn)代學(xué)者已經(jīng)有很多研究。一致的結(jié)論是，紳士在傳統(tǒng)社會中行使著相當(dāng)廣泛的社會治理權(quán)力，比如，張仲禮先生在其名著《中國紳士》中指出：在十九世紀(jì)，“紳士作為一個居于領(lǐng)袖地位和享有各種特權(quán)的社會集團(tuán)，也承擔(dān)了若干社會職責(zé)。他們視自己家鄉(xiāng)的福利增進(jìn)和利益保護(hù)為己任。在政府官員面前，他們代表了本地的利益。他們承擔(dān)了諸如公益活動、排解糾紛、興修公共工程，有時還有組織團(tuán)練和征稅等許多事務(wù)。他們在文化上的領(lǐng)袖作用包括弘揚(yáng)儒學(xué)社會所有的價值觀念以及這些觀念的物質(zhì)表現(xiàn)，諸如維護(hù)寺院、學(xué)校和貢院等�！币簿褪钦f，紳士實際上承擔(dān)了基層社會的主要治理。

    也正是因為這一點才出現(xiàn)了“皇權(quán)不下縣”現(xiàn)象。這節(jié)約了政府的治理成本，也就減少了政府不得不盤剝民眾的必要性。從此，一個王朝，只要其制度大體合理，就可以維持二三百年的統(tǒng)治。在現(xiàn)代民主憲政制度建立之前，這是一個相當(dāng)了不起的成就。其中秘密正在于政府與社會分享治理權(quán)。

 

 

    上述簡短的歷史描述或可說明，中國人在過去兩千年所積累的最為重要的治理智慧，就是社會較為充分發(fā)育，政府保持節(jié)制，與社會分享治理權(quán)。治理權(quán)的分享體制把社會變成了政府的合作者，而非反對者。而政府具有這樣的姿態(tài)，也可以讓它享有更為穩(wěn)定和令人信賴的統(tǒng)治權(quán)。