案件來源：北京市法制辦《行政復議案例選編》

點評人：姜明安

 

一、基本案情

    申請人孔某某不服被申請人北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會2009年12月25日對其作出的京建法權(quán)注〔2009〕88號《不予撤銷房屋所有權(quán)證決定書》，向市政府提出行政復議申請，2010年2月2日，本機關(guān)收到行政復議申請書并依法受理。

    經(jīng)審理查明：申請人曾向東城區(qū)人民法院提起行政訴訟，要求撤銷第三人賈某某的京東私成字第02299號房屋所有權(quán)證。申請人提出第三人賈某某系農(nóng)業(yè)戶口，不符合購買公有住宅樓房的條件。東城區(qū)人民法院作出（2008）東行初字第193號《行政判決書》，認定產(chǎn)權(quán)單位將自管公房出售給第三人賈某某的行為不屬于行政審判權(quán)限范圍，駁回申請人的訴訟請求。申請人上訴至北京市第二中級人民法院，北京市第二中級人民法院作出（2009）二中行終字第126號《行政判決書》，認定涉案房屋登記在第三人賈某某名下并無不當，駁回上訴，維持一審判決。申請人又于2009年11月30日以同一理由向被申請人提出申請，要求撤銷京東私成字第02299號房屋所有權(quán)證。被申請人審查后認為頒發(fā)京東私成字第02299號房屋所有權(quán)證的事實清楚、依據(jù)充分，符合法律程序和國家有關(guān)房屋登記規(guī)定。2009年12月25日，被申請人作出京建法權(quán)注〔2009〕88號《不予撤銷房屋所有權(quán)證決定書》，決定不予撤銷京東私成字第02299號房屋所有權(quán)證，并告知申請人如不服本決定可申請行政復議或者提起行政訴訟。

 

二、處理結(jié)果

    行政復議機關(guān)認為被申請人作出的京建法權(quán)注〔2009〕88號《不予撤銷房屋所有權(quán)證決定書》并非行政機關(guān)作出的新的具體行政行為，沒有對當事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生新的影響。根據(jù)《中華人民共和國行政復議法實施條例》第四十八條第一款第二項的規(guī)定，行政復議機關(guān)決定駁回申請人提出的行政復議申請。

    同時，行政復議機關(guān)發(fā)現(xiàn)被申請人在京建法權(quán)注〔2009〕88號《不予撤銷房屋所有權(quán)證決定書》中告知申請人如不服本決定可申請行政復議或者提起行政訴訟存在明顯不當，并以制發(fā)行政復議意見書的形式提出。

 

三、分析意見

（一）行政重復處理行為不屬于行政復議范圍。本案中，被申請人作出的京建法權(quán)注〔2009〕88號《不予撤銷房屋所有權(quán)證決定書》是行政機關(guān)在法定救濟程序外作出的沒有改變原有行政法律關(guān)系、沒有對當事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生新的影響的行為，屬于行政重復處理行為，申請人對該行政重復處理行為不服，提出的行政復議申請不屬于行政復議范圍。被申請人在京建法權(quán)注〔2009〕88號《不予撤銷房屋所有權(quán)證決定書》中告知申請人如不服本決定可申請行政復議或者提起行政訴訟存在明顯不當。

（二）行政判決具有拘束力、確定力。行政判決是人民法院審理行政案件終結(jié)時就行政案件的實體問題所作的處理決定，是具有法律約束力的司法處理。行政判決生效后，判決內(nèi)容必須得以遵守,不允許訴訟主體就同一爭議以同一理由提起訴訟。本案中，法院在判決中已經(jīng)認定涉案房屋登記在第三人賈某某名下并無不當，并駁回申請人的訴訟請求，該處理決定具有法律約束力。當事人必須尊重法院判決，不能再就同一爭議以同一理由申請行政復議或提起訴訟。

 

四、專家點評

（一）行政復議與行政訴訟一樣，不應(yīng)受理行政相對人提起的行政主體重復處理的行為。行政復議與行政訴訟之所以不應(yīng)受理行政相對人提起的行政主體重復處理的行為，是因為：其一，這樣做就會使《行政復議法》和《行政訴訟法》規(guī)定的復議、訴訟期限失去意義。如果行政行為作出后，當事人不在法定期限內(nèi)申請復議和提起訴訟，而在過了這一期限后，其又去找行政機關(guān)申訴，行政機關(guān)對之作出不受理其申訴的決定或維持原行政行為的決定，其又可以申請復議和提起訴訟，那任何當事人就都會無視法定救濟期限，想什么時候申請復議和提起訴訟就什么時候申請復議和提起訴訟，法律關(guān)于行政復議、訴訟期限的規(guī)定就會變成一紙空文；其二，如果允許行政相對人對行政主體重復處理的行為申請行政復議和提起行政訴訟，那循環(huán)復議和循環(huán)訴訟就不可避免，行政相對人對行政行為的爭訟就會沒完沒了，行政法律關(guān)系就不可能有穩(wěn)定之時；其三，如果允許行政主體對已經(jīng)過行政訴訟的行政行為再重復處理，并且允許行政相對人對這種重復處理的行為再申請復議，那人民法院的行政判決就會失去權(quán)威性，司法解決行政爭議的終局作用就會喪失。

 

（二）行政行為具有確定力，盡管行政行為的確定力不是絕對的。所謂“行政行為具有確定力”，是指：其一，行政行為一經(jīng)作出，送達行政相對人，并為相對人所受領(lǐng)后，行政主體即不得任意改變或撤銷該行為；其二，行政相對人對相應(yīng)行政行為不服，只能在法律規(guī)定的期限內(nèi)申請法定救濟（行政復議、行政訴訟和行政賠償），超過法律規(guī)定的救濟期限，不得再申請法定救濟；其三，法定救濟機關(guān)（行政復議機關(guān)、人民法院和行政賠償義務(wù)機關(guān)）對行政相對人超過法律規(guī)定的期限而申請的法定救濟，除非有法律規(guī)定的特殊事由，不得受理。所謂“行政行為的確定力不是絕對的”，是指：其一，行政主體在行政行為作出后，如果發(fā)現(xiàn)其行為違法或不當，其糾正不損害行政相對人和第三人的利益，可以自行糾正；其二，行政主體在行政行為作出后，如果發(fā)現(xiàn)其行為違法或不當，或者因為公共利益的需要，必須改變或撤銷相應(yīng)行為，盡管這種改變或撤銷會損害行政相對人和第三人的利益，在這種情況下，行政主體在給予無過錯的行政相對人和第三人以公正賠償或補償?shù)那疤嵯拢�可以自行改變或撤銷相應(yīng)行為；其三，行政復議決定或人民法院行政判決要求行政主體改變或撤銷相應(yīng)行為，行政主體必須改變或撤銷該行為。

 

（三）人民法院的行政終局判決具有既判力，行政判決既判力的效力高于行政行為確定力的效力。所謂“行政判決具有既判力”，是指：其一，行政終局判決一經(jīng)作出，送達被告行政主體，并為被告行政主體受領(lǐng)后，被告行政主體即不得重新作出行政行為（除非行政判決的內(nèi)容要求行政主體重新作出行政行為），更不得作出與行政判決內(nèi)容相抵觸的行政行為；其二，行政終局判決一經(jīng)作出，送達原告，并為原告受領(lǐng)后，原告即不得就同一行政行為重新提起行政訴訟或申請行政復議；其三，行政終局判決一經(jīng)作出，送達雙方當事人，并為當事人受領(lǐng)后，人民法院即不得再受理任何當事人就同一行政行為提起的行政訴訟，行政復議機關(guān)亦不得受理任何當事人就同一行政行為申請的行政復議。這也是所謂“一事不再理”原則的要求。所謂“行政判決既判力的效力高于行政行為確定力的效力”，是指：行政行為作出后，如果行政相對人對之不服，可以在法定救濟期限內(nèi)向人民法院提起行政訴訟，人民法院可通過行政判決改變或撤銷相應(yīng)行政行為；而行政生效判決作出后，如果當事人對之不服，只能向法院或檢察院申訴，而不能申請行政機關(guān)重新作出行政行為或行政復議機關(guān)進行復議。

 

    綜上可見，本案被申請人在人民法院作出行政判決以后再重新作出行政行為“京建法權(quán)注〔2009〕88號《不予撤銷房屋所有權(quán)證決定書》”是錯誤的，盡管其行政行為的內(nèi)容是維持原行政行為（其對申請人的申請應(yīng)以人民法院的既判力為由不予受理）；而本案行政復議機關(guān)作出駁回申請人復議申請的決定則是正確的，只是其駁回的理由不應(yīng)只限于申請人申請復議的事項屬于“行政重復處理行為”，而還應(yīng)包括該事項受“人民法院行政判決既判力”拘束。這也許是更為重要的駁回理由。