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行政訴訟 |
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錢漓虹不服桂林市旅游局行政罰款決定案 |
出處:法律顧問網(wǎng)·涉外m.jeanmcdaniel.com
時(shí)間:2010/8/18 14:18:00 |
錢漓虹不服桂林市旅游局行政罰款決定案 【分類】 行政 【時(shí) 效 性】 有效 【頒布時(shí)間】 1998年02月24日
案情
原告:錢漓虹,女,漢族,1955年4月25日生,桂林市友誼經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司總經(jīng)理助理,住桂林市府后里8號(hào)。
被告:桂林市旅游局。
法定代表人:黃家誠,局長。
1997年7月10日,桂林市旅游局作出《關(guān)于錢漓虹違反旅游管理規(guī)定的處理決定》,認(rèn)定錢漓虹伙同徐宇清、馮東、肖立丹、吳丁昊五人以北海臺(tái)胞接待服務(wù)部名義,于1996年7月8日與桂林市藍(lán)希商廈簽訂了承包藍(lán)希賓館客戶銷售及旅游等業(yè)務(wù)的合同,并于1996年7月13日正式承包運(yùn)作,非法經(jīng)營旅游業(yè)務(wù),其行為違反了《旅行社管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定,擾亂了桂林市旅游市場(chǎng)秩序。根據(jù)《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第五十五條的規(guī)定,決定給予錢漓虹罰款10000元的處罰。處理決定交代了申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟權(quán)。
原告錢漓虹不服處理決定,向桂林市秀峰區(qū)人民法院提起行政訴訟。其訴稱:1.被告的《處理決定》沒有事實(shí)依據(jù)。藍(lán)希賓館持有營業(yè)執(zhí)照,是經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)的合法主體,原告承包期間的經(jīng)營活動(dòng)是合法的。原告等人在承包期間從未以藍(lán)希賓館或北海臺(tái)胞接待服務(wù)部的名義經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)。因此,原告不存在“非法經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)”的事實(shí)。2.被告的《處理決定》違反了行政處罰的法定程序!缎姓幜P法》規(guī)定:行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前,應(yīng)當(dāng)告之當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù),并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。但被告在送達(dá)《處理決定》之前未履行上述法定程序,沒有向原告告之將受到的行政處罰和依法享有的權(quán)利。根據(jù)法律規(guī)定,被告的行政處罰決定不能成立。3.被告的《處理決定》適用法律不當(dāng)。被告的處罰依據(jù)是《旅行社管理?xiàng)l例》和《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第五十五條!堵眯猩绻芾?xiàng)l例》所規(guī)范的主體是旅行社,而不是個(gè)人或賓館!堵眯猩绻芾?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第五十五條指的是:未經(jīng)旅游行政管理部門審核批準(zhǔn),經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)的給予處罰。而原告在經(jīng)營承包期間,從未從事過旅行社范圍的旅游業(yè)務(wù)。綜上所述,被告的《處理決定》認(rèn)定事實(shí)有誤,程序違法,適用法律不當(dāng),請(qǐng)求人民法院予以判決撤銷,判令被告賠償原告的經(jīng)濟(jì)損失。
被告桂林市旅游局辯稱:1.我局《處理決定》認(rèn)定原告非法經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)事實(shí)清楚,證據(jù)充分。原告于1996年7月8日、同年10月21日與桂林市五金交電化工總公司、藍(lán)希商廈簽訂了承包藍(lán)希賓館客戶銷售及旅游等業(yè)務(wù)的承包協(xié)議。從1996年7月訂立協(xié)議起,至同年11月,原告未經(jīng)我局批準(zhǔn),擅自經(jīng)營旅游業(yè)務(wù),其行為顯屬非法經(jīng)營。2.我局的《處理決定》適用法規(guī)正確。我局對(duì)原告的處罰依據(jù)是《旅行社管理?xiàng)l例》及《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》。《旅行社管理?xiàng)l例》第3條指出:“本條例所稱旅行社,是指有營利目的,從事旅游業(yè)務(wù)的企業(yè)!薄堵眯猩绻芾?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第55條規(guī)定:“未經(jīng)旅游行政管理部門審核批準(zhǔn),經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)的,由旅游行政管理部門責(zé)令其停止非法經(jīng)營,沒收其違法所得,并處以人民幣1萬元以上5萬元以下的罰款!蔽揖忠罁(jù)上述規(guī)定對(duì)原告作出處理決定,是完全正確的。3.我局作出《處理決定》前,多次告知原告對(duì)其處罰的事實(shí)、理由及依據(jù),告知其依法享有的訴權(quán)。但原告對(duì)我局的告知置之不理,反訴我局的處理決定違反法定程序,這是出爾反爾。
審判
桂林市秀峰區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為,原告錢漓虹等人明知北海臺(tái)胞接待服務(wù)部已有二年未進(jìn)行過工商年檢,桂林藍(lán)希賓館沒有經(jīng)營旅游的業(yè)務(wù),卻以北海臺(tái)胞接待服務(wù)部的名義與藍(lán)希商廈簽訂承包旅游的協(xié)議。未經(jīng)桂林市工商局注冊(cè)登記及桂林市旅游局審核批準(zhǔn),原告錢漓虹擅自經(jīng)營旅游的業(yè)務(wù),收取旅游手續(xù)費(fèi)用,其行為已構(gòu)成非法經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)的事實(shí)。被告桂林市旅游局對(duì)原告錢漓虹的違法行為,依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)對(duì)其實(shí)施罰款處罰,事實(shí)清楚,證據(jù)確鑿,程序合法,適用法律法規(guī)正確,本院予以支持。原告提出被告處罰決定事實(shí)不清,程序違法,適用法律錯(cuò)誤,因證據(jù)不足,本院不予采信。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一項(xiàng)、第五十三條的規(guī)定,該院于1997年11月10日作出判決:
維持被告桂林市旅游局1997年7月10日作出的《關(guān)于錢漓虹違反旅游管理規(guī)定的處理決定》。
駁回原告錢漓虹要求撤銷行政處理決定并讓被告賠禮道歉、賠償經(jīng)濟(jì)損失的訴訟請(qǐng)求。
一審宣判后,原告錢漓虹不服,于1997年11月20日向桂林市中級(jí)人民法院提起上訴,請(qǐng)求二審法院撤銷一審法院的判決,撤銷被告的處理決定,責(zé)令被告向原告賠禮道歉,并賠償經(jīng)濟(jì)損失。其理由:1.一審判決認(rèn)定原告“在承包藍(lán)希賓館期間擅自經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)”,這是沒有事實(shí)根據(jù)的。我于1996年7月6日和同年10月21日,以北海臺(tái)胞接待服務(wù)部的名義,與桂林市五金交電化工總公司簽訂了兩份承包協(xié)議,都含有為藍(lán)希賓館住店客人辦理旅游的條款,但在承包期間,藍(lán)希賓館正在辦理申請(qǐng)旅游售票點(diǎn)的各項(xiàng)手續(xù),我們沒有以藍(lán)希賓館或北海臺(tái)胞接待服務(wù)部的名義為客人辦理旅游業(yè)務(wù)。此間,藍(lán)希賓館住店客人的旅游業(yè)務(wù)都是由桂林市友誼旅游公司負(fù)責(zé),該公司是持有國家旅游局頒發(fā)的《旅游經(jīng)營許可證》的三類旅行社。此外,沒有任何證據(jù)說明我在承包期間以藍(lán)希賓館和北海臺(tái)胞接待服務(wù)部的名義經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)。2.一審判決認(rèn)為被上訴人的行政處理決定程序合法,這是不符合事實(shí)的。桂林市旅游局在送達(dá)《處理決定》前,并沒有口頭或書面告知上訴人,沒有給上訴人陳述和申辯的機(jī)會(huì)和權(quán)利,沒有被上訴人與我談話的記錄。3.一審判決認(rèn)定被上訴人的行政處理決定適用法律法規(guī)正確同樣不符合事實(shí)。桂林市旅游局的處理決定的法律依據(jù)是《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第五十五條。而該《實(shí)施細(xì)則》是1996年11月28日才頒布生效的。按照桂林市旅游局處理決定中所指的則是1996年11月22日以前所發(fā)生的“無證經(jīng)營行為”。用還沒有頒布生效的法律來做處罰依據(jù),明顯是適用法律不當(dāng)。
被上訴人桂林市旅游局未作上訴答辯。
桂林市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為:上訴人錢漓虹在承包藍(lán)希賓館期間,未經(jīng)桂林市工商局注冊(cè)登記和桂林市旅游局批準(zhǔn),擅自經(jīng)營旅游業(yè)務(wù),其行為違反了國家有關(guān)法規(guī)規(guī)定,應(yīng)受到相應(yīng)的行政處罰。桂林市旅游局對(duì)錢漓虹作出的處罰,認(rèn)定的主要事實(shí)清楚,適用已發(fā)生法律效力的《旅行社管理?xiàng)l例》及《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》的有關(guān)規(guī)定并無不當(dāng)。一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚,適用法律正確,程序合法。上訴人錢漓虹提出的上訴理由不充分,本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一項(xiàng)之規(guī)定,該院于1998年2月24日作出判決:
駁回上訴,維持原判。
評(píng)析
本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問題是:原告錢漓虹是否有非法經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)的行為?被告桂林市旅游局的行政處理決定適用法律法規(guī)是否正確以及是否違反法定程序?筆者就此三個(gè)問題作以下評(píng)析。
。保P(guān)于原告錢漓虹是否有非法經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)的問題。
首先應(yīng)明確兩個(gè)問題:一是什么是旅游業(yè)務(wù)?根據(jù)《旅行社管理?xiàng)l例》第三條第二款的規(guī)定,旅游業(yè)務(wù)是指為旅游者代辦出境、入境和簽證手續(xù),招徠、接待旅游者,為旅游者安排食宿等有償服務(wù)的經(jīng)營活動(dòng)。二是何謂非法經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)?根據(jù)國家旅游法規(guī)規(guī)定,非法經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)是指行為人未經(jīng)旅游主管部門審核批準(zhǔn),未取得《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》和營業(yè)執(zhí)照,擅自經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)的行為。本案原告錢漓虹先后兩次以北海臺(tái)胞接待服務(wù)部的名義,同桂林市五金交電化工總公司、藍(lán)希商廈簽訂旅游業(yè)務(wù)承包協(xié)議。之后,多次為藍(lán)希賓館組織客源,為住店旅客辦理旅游手續(xù),收取旅游手續(xù)費(fèi)用。錢漓虹的這些行為,完全符合《旅行社管理?xiàng)l例》所指的旅游業(yè)務(wù)的特征,是一種經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)的行為,而非一般服務(wù)行為。由于錢漓虹在經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)時(shí)未經(jīng)旅游行政主管部門審核批準(zhǔn),未取得《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》和營業(yè)執(zhí)照,其經(jīng)營行為當(dāng)然是非法的。桂林市旅游局的處理決定認(rèn)定錢漓虹非法經(jīng)營旅游業(yè)務(wù),事實(shí)是清楚的,證據(jù)是確鑿的。
旅游業(yè)是一種特殊行業(yè),事關(guān)國計(jì)民生和對(duì)外影響,國家對(duì)此必須加以嚴(yán)格管理和規(guī)范。《旅行社管理?xiàng)l例》第十二條規(guī)定:“旅游行政管理部門應(yīng)當(dāng)向經(jīng)審核批準(zhǔn)的申請(qǐng)人頒發(fā)《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》。”“未取得《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》的,不得從事旅游業(yè)務(wù)!备鶕(jù)法律規(guī)定,我國旅游業(yè)務(wù)是實(shí)行許可制度。只有經(jīng)過旅游行政主管部門批準(zhǔn)設(shè)立、領(lǐng)取《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證》及營業(yè)執(zhí)照的旅行社才能經(jīng)營旅游業(yè)務(wù),非經(jīng)許可的其他任何單位及個(gè)人,都不得經(jīng)營此種業(yè)務(wù),即使是持有營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)或單位,也不得從事旅游業(yè)務(wù)。錢漓虹未經(jīng)旅游主管部門許可,擅自經(jīng)營旅游業(yè)務(wù),其行為是非法的。桂林市旅游局為了維護(hù)聞名于世的桂林風(fēng)景名勝旅游區(qū)的旅游秩序,制止違法行為,規(guī)范旅游活動(dòng),決定對(duì)錢漓虹非法經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)的行為依法給予罰款處罰是必要的,正確的。
2.關(guān)于桂林市旅游局的行政處理決定適用法律、法規(guī)是否正確的問題。
《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條規(guī)定:人民法院經(jīng)過審理,認(rèn)為具體行政行為適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的,應(yīng)當(dāng)判決撤銷。所謂適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤,通常是指沒有適用法律、法規(guī),適用法律、法規(guī)籠統(tǒng)、不具體,適用了已經(jīng)廢止或尚未生效的法律、法規(guī),適用了不相關(guān)的法律、法規(guī)或不相關(guān)的條文,等等。本案被告的行政處理決定適用的《旅行社管理?xiàng)l例》是1996年10月15日發(fā)布施行的,其內(nèi)容包括旅游業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān),旅行社的設(shè)立和經(jīng)營,旅游監(jiān)督檢查,罰則!稐l例》除對(duì)旅行社的設(shè)立、經(jīng)營活動(dòng)作出了具體規(guī)定外,也對(duì)涉及旅游業(yè)務(wù)相關(guān)的事項(xiàng)作出了規(guī)定,如《條例》第三條規(guī)定了旅行社的性質(zhì)、旅游業(yè)務(wù)的范圍;第十二條規(guī)定了旅游業(yè)務(wù)實(shí)行許可,未取得《旅行社經(jīng)營許可證》的,不得從事旅游業(yè)務(wù);第十七條規(guī)定了外國旅行社在我國境內(nèi)設(shè)立常駐機(jī)構(gòu),須經(jīng)國務(wù)院旅游主管部門批準(zhǔn),只能從事旅游咨詢、聯(lián)絡(luò)、宣傳活動(dòng),不得經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)。可見,《旅行社管理?xiàng)l例》不僅適用于旅游管理機(jī)關(guān)、旅游企業(yè),其中某些規(guī)定還適用于涉及旅游業(yè)務(wù)的中國公民和外國人。因此,那種認(rèn)為《旅行社管理?xiàng)l例》不能規(guī)范個(gè)人或賓館的說法是錯(cuò)誤的。被告的處理決定適用《旅行社管理?xiàng)l例》是正確的。應(yīng)當(dāng)指出的是,被告的處理決定只籠統(tǒng)地講錢漓虹的行為違反了《旅行社管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定,沒有指明違反《條例》中的那些規(guī)定,后來在其答辯中才予以明確指出,這不能不說是一個(gè)不足。被告的處理決定適用的《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》,是國家旅游局根據(jù)《旅行社管理?xiàng)l例》制定,于1996年11月28日發(fā)布并施行的。原告非法經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)的行為發(fā)生在1996年7月13日至同年11月22日,此時(shí)《實(shí)施細(xì)則》尚未生效。被告依據(jù)《實(shí)施細(xì)則》第五十五條的規(guī)定對(duì)原告的行為進(jìn)行處罰,這不能不說是一個(gè)失誤。但《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》屬于行政規(guī)章,不是行政法規(guī),因此不能說被告適用法律法規(guī)錯(cuò)誤。而且,《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第五十五條的規(guī)定同《旅行社管理?xiàng)l例》第三十二條的規(guī)定完全一致,由此可推定為被告適用了《旅行社管理?xiàng)l例》第三十二條的規(guī)定,而《旅行社管理?xiàng)l例》是已經(jīng)生效的行政法規(guī)。這樣看來,被告的處理決定適用法律、法規(guī)不為錯(cuò)。實(shí)際上,被告的處理決定適用《旅行社管理?xiàng)l例》第三條、第十三條和第三十二條的規(guī)定已足夠,沒有必要適用《實(shí)施細(xì)則》,這樣可以避免不必要的麻煩。
3.關(guān)于桂林市旅游局的行政處罰決定是否違反程序的問題。
問題的焦點(diǎn)是:1997年元月3日,桂林市旅游監(jiān)察所根據(jù)錢漓虹的違法事實(shí),作出旅監(jiān)罰字(1997)第8號(hào)《關(guān)于錢漓虹違反旅游管理規(guī)定的處罰決定》,給予錢漓虹罰款10000元的處罰。錢漓虹不服,向桂林市人民政府申請(qǐng)復(fù)議。在復(fù)議期間,桂林市旅游局于1997年7月10日作出《關(guān)于錢漓虹違反旅游管理規(guī)定的處理決定》撤銷了桂林市旅游監(jiān)察所的處理決定,同時(shí)給予錢漓虹罰款10000元的處罰。錢漓虹不服,以桂林市旅游局為被告,向桂林市秀峰區(qū)人民法院提起行政訴訟。此種情況,被告的行為是否違反法定程序。筆者認(rèn)為,通常,被告應(yīng)在市人民政府作出復(fù)議決定之后,再考慮是否對(duì)旅游監(jiān)察所的處理決定以及錢漓虹的違法行為給予處理,然而,被告卻在市政府對(duì)旅游監(jiān)察所的處理行為決定復(fù)議期間,作出撤銷旅游監(jiān)察所的處理決定,這是對(duì)市政府的不尊重,但不應(yīng)視為違法。作為旅游主管機(jī)關(guān)的桂林市旅游局依法有權(quán)撤銷所屬單位旅游監(jiān)察所的處理決定,無需征得有關(guān)機(jī)關(guān)的同意。應(yīng)當(dāng)指出的是,被告的這一行為畢竟是行政復(fù)議中的問題,受行政復(fù)議法律規(guī)范調(diào)整。本案原告起訴的是被告1997年7月10日作出的處理決定。經(jīng)審查,被告作出處理決定前,多次告知原告對(duì)其作出行政處罰的事實(shí)、理由及依據(jù),交代了依法享有的包括要求舉行聽證等權(quán)利,沒有違反法定程序的問題。原告所稱被告的處理決定違反法定程序,其理由不能成立。
綜上所述,被告的處理決定認(rèn)定事實(shí)清楚,證據(jù)確鑿,程序合法,適用法規(guī)、規(guī)章雖有瑕疵,但不屬于適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤,不影響對(duì)原告非法經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)行為的實(shí)體處理。從審判社會(huì)效果講,對(duì)這種具體行政行為,人民法院判決維持較為適當(dāng)。對(duì)處理決定中適用法規(guī)、規(guī)章方面存在的瑕疵,可通過向被告提出司法建議加以糾正。
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