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行政訴訟 |
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| 黃義侗等四人不服福清市港頭鎮(zhèn)人民政府關(guān)于占用耕地建造墳?zāi)沟男姓幚頉Q定案 |
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出處：法律顧問網(wǎng)·涉外m.jeanmcdaniel.com
時(shí)間：2010/8/18 14:12:00 |
黃義侗等四人不服福清市港頭鎮(zhèn)人民政府關(guān)于占用耕地建造墳?zāi)沟男姓幚頉Q定案
【分類】 行政
【時(shí) 效 性】 有效
【頒布時(shí)間】 1998年02月20日
案 情
原告：黃義侗，男，１９４１年１月９日出生，漢族，福清市人，農(nóng)民，住港頭鎮(zhèn)后園村。
原告：黃義福，男，１９４４年６月５日出生，漢族，福清市人，教師，住港頭鎮(zhèn)后園村。
原告：黃義輝，男，１９５８年１２月２６日出生，漢族，福清市人，住港頭鎮(zhèn)后園村，現(xiàn)旅居英國(guó)。
原告：黃義明，男，１９５８年１２月２６日出生，漢族，福清市人，農(nóng)民，住港頭鎮(zhèn)后園村。
被告：福建省福清市港頭鎮(zhèn)人民政府。
法定代表人：魏成俊，鎮(zhèn)長(zhǎng)。
�。保梗梗纺辏对孪卵S義侗等四兄弟之母病逝后，欲將其母埋葬在本村翁唯興等人的承包耕地內(nèi)，因而雙方引起糾紛。經(jīng)村、鎮(zhèn)干部多次反復(fù)進(jìn)行勸阻，黃義侗等人沒有接受勸告，仍占用耕地于１９９７年７月１日挖穴造墓，殯葬其母。為此，港頭鎮(zhèn)人民政府于１９９７年８月５日作出港政綜（１９９７）第０７８號(hào)《關(guān)于對(duì)后園村黃義侗等四兄弟強(qiáng)占耕地、亂建墳?zāi)箚栴}的處理決定》，認(rèn)定后園村村民黃義侗等四兄弟，不聽村、鎮(zhèn)干部多次勸阻，于１９９７年７月１日，強(qiáng)占本村翁唯興等人承包的耕地，挖穴造墓，殯葬其母。黃義侗等人的行為，嚴(yán)重違反了《中華人民共和國(guó)土地管理法》的有關(guān)規(guī)定及福清市人民政府融政綜（１９９６）第２３５號(hào)《公告》、港頭鎮(zhèn)人民政府《通告》關(guān)于禁止亂建墳?zāi)�、摒除喪葬陋�?xí)的規(guī)定，浪費(fèi)耕地資源，損害土地承包人權(quán)益，引發(fā)與承包人的糾紛，造成不良影響。為此，鎮(zhèn)政府根據(jù)土地管理法第十三條第三款的規(guī)定，經(jīng)研究作出決定：黃義侗等人應(yīng)在８月２０日內(nèi)將其母墳?zāi)棺孕羞w移至南蘆埔尾山公墓區(qū)。逾期不遷移，鎮(zhèn)政府將組織強(qiáng)制執(zhí)行，由此所產(chǎn)生的費(fèi)用和其他一切后果由黃義侗等人承擔(dān)。黃義侗等四人不服港頭鎮(zhèn)政府的處理決定，于１９９７年８月８日向福清市人民法院提起訴訟。
原告訴稱：被告港頭鎮(zhèn)政府的處理決定，認(rèn)定原告“強(qiáng)占耕地、亂建墳?zāi)埂迸c事實(shí)不符，適用法律不當(dāng)，有失行政執(zhí)法的公正廉潔，請(qǐng)求法院判決撤銷被告的行政處理決定。具體事實(shí)和理由：１．原告逝去父母所葬墓地是后園村歷史以來事實(shí)上的公用墳場(chǎng)，既非耕地，也不屬市鎮(zhèn)規(guī)定的必須搬遷墓地范圍。至今此墓區(qū)已有６個(gè)墓群，市、鎮(zhèn)、村均無要求墳?zāi)拱徇w的明文規(guī)定。２．早在１９４７年，原告黃義侗、黃義福生父去世就葬于此墓地。原告對(duì)該墓地享有使用權(quán)。今年６月，原告之母逝世，合葬此墓，天經(jīng)地義，理所當(dāng)然，這在我市農(nóng)村尚未實(shí)行火葬前，既符合村規(guī)民俗，也避免土地浪費(fèi)。根本不屬“亂建墳?zāi)埂保皇恰皢试崧?xí)”，況且父母合葬一處沒占耕地，沒有損害耕地承包人權(quán)益。被告沒有實(shí)際調(diào)查，偏心片面作出決定。３．根據(jù)《行政訴訟法》第三十三條規(guī)定，被告在訴訟過程中無取證的權(quán)利，故所取證據(jù)無效。
被告辯稱：被告所作出的行政處理決定，認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律正確，程序合法，請(qǐng)求依法判決維持被告的處理決定。具體事實(shí)和理由是：１．原告黃義侗等人不聽村、鎮(zhèn)干部多次勸阻，并無視后園村委會(huì)對(duì)其發(fā)出的關(guān)于不能占用耕地造墓，本村公民離世均統(tǒng)一安排在南蘆山公墓區(qū)安葬的書面通知，于１９９７年７月１日強(qiáng)占翁唯興、翁明光等人承包的耕地，挖穴造墓，殯葬其母。由于原告等人的錯(cuò)誤行為，引起雙方嚴(yán)重沖突，面臨一場(chǎng)即將發(fā)生的械斗，鎮(zhèn)政府得報(bào)后，組織人員趕赴現(xiàn)場(chǎng)予以制止，這些事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)。２．原告等人的行為違反了《土地管理法》第十一條關(guān)于土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯的規(guī)定，同時(shí)也違反了福清市政府及港頭鎮(zhèn)政府關(guān)于禁止亂建墳?zāi)梗鸪龁试崧?xí)的通告的規(guī)定，被告根據(jù)土地管理法關(guān)于各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，保護(hù)耕地……，制止荒廢、破壞耕地的行為之規(guī)定，作出處理決定，適用法律正確。３．被告經(jīng)多方做工作之后，為使原告移葬其母有足夠的時(shí)間，處理方法穩(wěn)妥，且認(rèn)真調(diào)查依法取證，程序合法，經(jīng)慎重研究才作出處理決定。
審 判
福清市人民法院審理認(rèn)為，被告福清市港頭鎮(zhèn)人民政府經(jīng)調(diào)查確認(rèn)原告黃義侗等人葬母地點(diǎn)是耕地，以原告強(qiáng)占他人承包的耕地，挖穴造墓，違反了《中華人民共和國(guó)土地管理法》的有關(guān)規(guī)定及違反了福清市人民政府、港頭鎮(zhèn)人民政府關(guān)于禁止亂建墳?zāi)埂⑥鸪龁试崧?xí)的通告之規(guī)定為由，于１９９７年８月５日作出港政綜（１９９７）第０７８號(hào)行政處理決定：黃義侗等四兄弟應(yīng)在８月２０日內(nèi)將其母墳?zāi)棺孕羞w至南蘆埔尾山公墓區(qū)。被告的行政處理決定，事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律正確，程序合法。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，該院于１９９７年１０月９日作出判決。
維持福清市港頭鎮(zhèn)人民政府于１９９７年８月５日作出的港政綜（１９９７）第０７８號(hào)關(guān)于對(duì)后園村黃義侗等四兄弟強(qiáng)占耕地、亂建墳?zāi)箚栴}的處理決定。
一審宣判后，原告黃義侗等人不服，向福州市中級(jí)人民法院提出上訴。
黃義侗等四人上訴稱：本案是上訴人與翁唯興等人之間的土地使用權(quán)爭(zhēng)議，被上訴人依法只能對(duì)該爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解或作出使用權(quán)確認(rèn)的處理決定。但被上訴人離開系爭(zhēng)地是上訴人先父墳地的事實(shí)，錯(cuò)誤地將“爭(zhēng)議”認(rèn)定為“強(qiáng)占”，混淆了案件的性質(zhì)，并作出了不合法理的遷墓決定，其在實(shí)體上缺乏事實(shí)依據(jù)。被上訴人的“處理決定”，既然認(rèn)定上訴人“強(qiáng)占本村翁唯興等人承包的耕地”，就表明本案的性質(zhì)是侵犯土地所有權(quán)或使用權(quán)案件。根據(jù)土地管理法第五十三條的規(guī)定，應(yīng)由縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門處理。被上訴人對(duì)自己無權(quán)處理的案件作出處理，是超越法定職權(quán)的行為，其程序上違法。原判對(duì)該“處理決定”予以維持，導(dǎo)致邏輯上的混亂。請(qǐng)求撤銷原判；撤銷福清市港頭鎮(zhèn)政府的行政處理決定。
福清市港頭鎮(zhèn)政府辯稱：上訴人葬母地點(diǎn)即使有其先父墳?zāi)�，但七十年代已被平整為耕地，八十年代由后園村委會(huì)給村民翁明光等人承包耕作至今。上訴人卻認(rèn)其葬母之地系先父舊墳地為由，在該地挖穴造墳，為此引發(fā)其與該地承包人的土地使用權(quán)糾紛，被上訴人根據(jù)土地管理法第十三條的規(guī)定作出行政處理決定，事實(shí)是清楚的，適用法律正確，程序合法，不存在超越職權(quán)的行為。請(qǐng)求維持原判。
福州市中級(jí)人民法院審理認(rèn)為，本案上訴人黃義侗等的行為，屬于應(yīng)由《國(guó)務(wù)院關(guān)于殯葬管理的暫行規(guī)定》規(guī)范的行為。根據(jù)該行政法規(guī)規(guī)定，殯葬工作屬民政工作，在各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下由民政部門負(fù)責(zé)管理。福清市政府融政綜（１９９６）字２３５號(hào)《公告》規(guī)定，福清市各級(jí)政府均有權(quán)對(duì)亂建墳的行為進(jìn)行處理。該規(guī)范性文件符合《國(guó)務(wù)院關(guān)于殯葬管理的暫行規(guī)定》可以參照。因此，被上訴人福清市港頭鎮(zhèn)人民政府有權(quán)處理本轄區(qū)內(nèi)關(guān)于殯葬的民政事務(wù)。被訴《處理決定》明確指出黃義侗等人的行為違反上述《公告》的規(guī)定，應(yīng)視為在行政處理中適用了上述《公告》。但被訴《處理決定》未直接引用上述行政法規(guī)的具體規(guī)定并直接引用福清市政府的《公告》，屬具體行政行為的瑕疵。被訴《處理決定》中關(guān)于“逾期不遷，鎮(zhèn)政府將組織力量強(qiáng)制執(zhí)行”的內(nèi)容超越職權(quán)，本院不予認(rèn)可。對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被侵犯的情形，當(dāng)事人可以向法院提起民事訴訟解決，也可以要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解。但對(duì)黃義侗等人違反有關(guān)殯葬管理的行政法規(guī)和福清市政府的上述《公告》的行為，被訴《處理決定》認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，實(shí)體上處理并無不當(dāng)，沒有侵犯上訴人黃義侗等人的合法權(quán)益。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，該院于１９９８年２月２０日作出判決：
駁回上訴，維持原判。
評(píng) 析
本案是一起行政機(jī)關(guān)處理村民建造墳?zāi)拐嫉嘏c土地承包人發(fā)生糾紛而產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議案件。人民法院在審理過程中，主要涉及以下幾個(gè)問題：
�。保景杆脑嬲嫉亟▔炁c土地承包人訟爭(zhēng)的土地是耕地還是墳?zāi)沟兀桓孀鞒稣J(rèn)定的事實(shí)證據(jù)是否充分
耕地，是指種植農(nóng)作物，經(jīng)常進(jìn)行耕鋤的田地。根據(jù)有關(guān)應(yīng)用法律法規(guī)的解釋，耕地包括熟地，當(dāng)年新開荒地，連續(xù)撂荒未滿三年的耕地和當(dāng)年的休閑地（輪歇地），以種植農(nóng)作物為主，并附帶種植桑樹、茶樹、果樹和其他林木的土地，以及沿海沿湖地區(qū)已開墾利用的“海涂”、“湖田”等。因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，把原種植農(nóng)作物的耕地改為林、果、茶、漁場(chǎng)用地的，仍視為耕地。墳?zāi)沟�，是指建墳造墓用以埋葬死者的土地。一般地說，埋葬死者建造的墳?zāi)梗诘孛嫔隙荚煊幸欢ǖ慕ㄖ锘蛘邩?gòu)筑物，包括大的如陵墓，小的如建碑立墓■，在墳?zāi)沟胤秶鷥?nèi)不再耕作農(nóng)作物。本案中，四原告與土地承包人訟爭(zhēng)的土地，是耕地還是墳?zāi)沟�，這是本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，作出正確認(rèn)定，也直接關(guān)系到本案的處理結(jié)果。原告認(rèn)為，訟爭(zhēng)地是后園村歷史以來事實(shí)上的公用墳場(chǎng)，其早于１９４７年去世的父親及其他一些村民就埋葬在此地。原告對(duì)此墓地享有使用權(quán)�，F(xiàn)在，母親去世，父母合葬，天經(jīng)地義，理所當(dāng)然。因此，訟爭(zhēng)地既非耕地，也不屬本市、鎮(zhèn)規(guī)劃必須搬遷的墓地范圍。訟爭(zhēng)對(duì)方主張?jiān)摰貙儆诟�，被告并加以確認(rèn)，是不符事實(shí)的，被告據(jù)此作出處理決定，缺乏事實(shí)根據(jù)。另一種意見認(rèn)為，后園村生產(chǎn)組織對(duì)該塊土地是作為耕地發(fā)包給土地承包人翁唯興等人的，多年來也都是作為耕地使用，耕種各種農(nóng)作物。也就是說，早年的非耕地經(jīng)過平整經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為耕地，即使原告的父親等過去逝世的村民是埋葬在此地下，但經(jīng)平整耕作經(jīng)營(yíng)，也已改變了其原來的性質(zhì)，該地已屬耕地。被告經(jīng)調(diào)查認(rèn)定訟爭(zhēng)地為耕地，事實(shí)清楚，證據(jù)是充分的。法院經(jīng)審理確認(rèn)了訟爭(zhēng)地屬于耕地。
２．本案被告處理四原告因占地造墳與耕地承包人的糾紛，應(yīng)依何種法律規(guī)范調(diào)整，其適用法律是否有誤
本案四原告占地建造墳?zāi)沟男袨�，并因而引發(fā)與耕地承包人的糾紛，對(duì)此應(yīng)由何種法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整，法院在審理中也存在意見分歧。有的認(rèn)為，本案原告黃義侗等人建造墳?zāi)拐嫉氐男袨椋瑢儆趹?yīng)由《國(guó)務(wù)院關(guān)于殯葬管理的暫行規(guī)定》規(guī)范的行為，該法規(guī)第六條規(guī)定：“禁止占用耕地（包括個(gè)人承包耕地和自留地）作墓地，已占用耕地的墳?zāi)�，�?yīng)限期遷出或就地深埋。禁止出租、轉(zhuǎn)讓、買賣墓地或墓穴。禁止恢復(fù)或建立宗族墓地。因國(guó)家基本建設(shè)或農(nóng)田基本建設(shè)而遷移或平毀的墳?zāi)�，禁止返遷或重建�！焙茱@然，原告的行為違反了以上規(guī)定。被告作出的《處理決定》未直接引用該行政法規(guī)的具體規(guī)定，而是引用福清市人民政府融政綜（１９９６）第２３５號(hào)《關(guān)于禁止亂建墳?zāi)罐鸪龁试崧?xí)的公告》，屬被告具體行政行為的瑕疵。但被告的《處理決定》明確指出原告黃義侗等人的行為違反了上述《公告》的規(guī)定，應(yīng)視為在行政處理中適用了上述《公告》。因?yàn)楦Ｇ迨腥嗣裾C布的《公告》是貫徹國(guó)務(wù)院上述行政法規(guī)的，與其并沒有抵觸，因此只視其是被告的行政處理決定中存在的不足之處，并不影響具體行政行為的合法性。另一種意見認(rèn)為，鑒于現(xiàn)代社會(huì)行政管理的需要，在立法設(shè)定中，公民、法人和其他組織的一種行為，可能同時(shí)違反了兩種不同種類的行政法律規(guī)范，因而受幾種不同法律規(guī)范所調(diào)整。本案即是屬于此種情形；司法實(shí)踐中，類似案件的此種情形，也不鮮見。本案中，原告黃義侗等人占用耕地建造墳?zāi)沟男袨�，如上所述，違反了殯葬行政法規(guī)的規(guī)定；同時(shí)也違反了土地管理法律的有關(guān)規(guī)定，如《土地管理法》第十一條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。第十二條規(guī)定，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)。國(guó)務(wù)院《土地管理法實(shí)施條例》第十五條規(guī)定，單位和個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的土地和依法確定給個(gè)人使用的自留地、自留山，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定用途，不得擅自建房、建窯、建墳……。而且《土地管理法》第十三條、第五十三條還規(guī)定了土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的由人民政府處理；侵犯土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的，土地管理部門可作責(zé)令停止侵犯，賠償損失的處理。因此，本案被告適用土地管理法律的有關(guān)規(guī)定和殯葬管理的有關(guān)規(guī)范作出《處理決定》，并無不當(dāng)。我們贊同第二種意見，認(rèn)為本案被告依據(jù)有關(guān)土地管理和殯葬管理有關(guān)規(guī)定所作出的《處理決定》，適用法律正確的。
３．本案四原告的行為是涉及土地承包人的土地使用權(quán)還是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，“兩權(quán)”是否具有實(shí)質(zhì)屬性的差別
如上所述，本案原告黃義侗等人認(rèn)為，訟爭(zhēng)地是墳?zāi)沟夭⒎歉兀鲝埰湎碛性摰氐氖褂脵?quán)；土地承包人翁唯興等人認(rèn)為，該地他們是作為耕地向村委會(huì)承包的，多年來也一直作為耕地使用，主張其享有該地的使用權(quán)，從而雙方引起糾紛。被告港頭鎮(zhèn)政府土地管理法及殯葬管理規(guī)范性文件作出處理。在案件審理過程中，對(duì)本案訟爭(zhēng)的問題是涉及土地使用權(quán)還是涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問題，也產(chǎn)生不同看法。有的認(rèn)為，本案所涉及的土地處于被翁唯興等承包經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)中，而《土地管理法》第十二條，已將土地“所有權(quán)”、“使用權(quán)”與“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”相分離，因此，該法第十三條的規(guī)定不包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，被告的《處理決定》引用該條款不妥。另一種意見認(rèn)為，土地使用權(quán)是指依照法律對(duì)土地加以利用的權(quán)利。作為所有權(quán)的一項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立的權(quán)能而存在的土地使用權(quán)，具有土地所有者享有的占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)（當(dāng)然，土地使用者在行使上述權(quán)能時(shí)，又受到土地所有權(quán)的制約）。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指單位、個(gè)人通過合同的方式，取得對(duì)集體土地或國(guó)有土地從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)并獲得收益的權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地使用權(quán)的一種特殊形式。不能認(rèn)為法律的不同條款分別對(duì)使用權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作出規(guī)定，即理解為規(guī)定土地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作出規(guī)定，即理解為規(guī)定土地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，即是屬于兩種不同的屬性。我們也贊同后一種意見，認(rèn)為此種理解是正確的。
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