今年1月21日施行的《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱新拆遷條例),將舊城改建列為公共利益,允許對符合條件的舊城區(qū)房屋進行征收搬遷。條例明確規(guī)定:“依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定的危房集中、基礎設施落后等地段,可以進行舊城區(qū)改建!
此間接受《法制日報》記者采訪的業(yè)內人士分析,為了提升城市品質、改善居民生活條件,地方政府對一些“城中村”、“棚戶區(qū)”和“危舊房屋”進行拆遷和改造,原本是一件好事。但由于對“舊城”定義缺乏統(tǒng)一認識和法律規(guī)范,一些地方很可能以“舊城改建”為名肆意進行大規(guī)模商業(yè)開發(fā)。舊城改建很可能淪為以“公共利益”為名行“商業(yè)拆遷”之實的借口。
舊城改建如此隨意
曾獲“山東省綠化模范小區(qū)”等多個稱號的青島市八大湖小區(qū),建成僅21年,就被青島市列入2010年舊城改造項目之一,涉及居民1014戶。據當?shù)乩习傩战榻B,八大湖小區(qū)建成后,作為安居、生態(tài)小區(qū)的模范,在全國都富有盛名,甚至還成了許多外國人到青島旅游的參觀對象。
這個房屋質量良好、配套設施完善,既不是棚戶區(qū),也不是危房的小區(qū),怎么就被列入舊城改造呢?據央視《焦點訪談》披露,八大湖小區(qū)的房屋樓間距很寬敞,建筑容積率低,能夠帶來豐厚商業(yè)收益,因此被開發(fā)商“垂青”。為了加快八大湖小區(qū)的商業(yè)開發(fā)進度,在2009年12月,青島市市南區(qū)政府就將這塊土地轉賣給了青島錦繡前程置業(yè)有限公司用于商業(yè)開發(fā),準備建成集住宅、商業(yè)、辦公、酒店式公寓為一體的大型城市綜合體項目。
無獨有偶。據媒體披露,2010年4月云南省普洱市政府連續(xù)出臺兩份文件,對中心城區(qū)進行舊城改造,部分地段將進行拆遷,范圍涉及500畝土地,住戶1800多戶。這次要拆遷的范圍都是普洱市中心城區(qū)內最繁華的黃金地段。這里的建筑都是上世紀八九十年代才開始建設,其中有相當多才建成幾年時間。
然而,在普洱市的中心城區(qū)還有不少老街區(qū),破舊,簡陋,生活設施落后,居住條件很差,但這些街區(qū)卻并不包含在此次舊城改造的范圍內。對此,普洱市當?shù)毓賳T表示:新舊是一個相對的概念,是表述和理解的不一樣。
類似的還有江蘇省揚州市。2010年4月,揚州市兩個建成時間不到8年、入住最長時間不超過6年的小區(qū)———渡江西苑和福運苑的業(yè)主們,意外接到了拆遷通知。拆遷的理由竟然是,兩個小區(qū)所在地塊位于揚州市新老城區(qū)結合地帶,為了提高城市品位,市政府決定以掛牌出讓的方式,引進開發(fā)商對該地塊進行舊城改建。
“舊城”定義五花八門
上述三個典型案例,讓我們看到了地方城市在舊城改建方面的拆遷亂象。造成這種混亂的關鍵原因,是地方在關于如何界定需要改造的“舊城”定義上太過隨意、缺乏科學規(guī)范所致。
新拆遷條例所指的需要改建的舊城,是“危房集中、基礎設施落后”地段,而廣東省珠海市的定義是“容積率低”的區(qū)域。在2010年3月公布施行的珠海市《關于推進舊城鎮(zhèn)用地改造的實施辦法》中,舊城改造的具體范圍為:1、因城市基礎設施、公共設施建設或城市規(guī)劃實施需要進行改造的用地。2、不符合城市規(guī)劃、產業(yè)規(guī)劃布局和現(xiàn)代產業(yè)發(fā)展要求的用地。3、布局分散、土地利用效率低下(建筑容積率偏低、使用效率低)的用地。4、香洲主城區(qū)范圍內,經香洲區(qū)確定需要進行改造的“城中村”用地。5、其他經市政府認定屬于改造范圍的用地。其中無一字提到危與舊。
再看看河南省鄭州市人民政府的規(guī)定。頒布于2008年5月的《鄭州市舊城改造暫行辦法》規(guī)定,舊城改造根據城市總體規(guī)劃,按照輕重緩急,劃分為重點改造區(qū)域、支持改造區(qū)域和允許改造區(qū)域。(一)重點改造區(qū)域:市重點工程、城市景觀道路建設涉及的周邊區(qū)域;嚴重影響城市布局、城市形象必須進行改造的不協(xié)調區(qū)域。(二)支持改造區(qū)域:城市主次干道兩側;大、中型企業(yè)生活區(qū)域;拆遷房屋建筑面積在3萬平方米以上的成片區(qū)域。(三)允許改造區(qū)域:居民居住條件需要改善,城市配套功能需要提升,按照舊城改造規(guī)劃應當成片開發(fā)的區(qū)域。(四)市政府根據實際情況確定的其他需要改造的區(qū)域。
法律界人士分析,上述四種情況,只有一種(即第三種)比較接近新拆遷條例的規(guī)定。而“市政府就可以確定舊城改造”的規(guī)定,完全不符合新拆遷條例關于舊城改建的限制性條件。
山東省青島市政府則直接下文件劃定舊城改造的區(qū)域。在2006年6月公布的《關于規(guī)范城中村(居)改造工作的意見》中,對城中村(居)需要改造的范圍規(guī)定為:“市南區(qū)、市北區(qū)、四方區(qū)、李滄區(qū)、嶗山區(qū)和城陽區(qū)建成區(qū)以南及濱海公路兩側各2公里范圍內的村(居)!
謹防舊城改建綁架公共利益
多次參與物權法、新拆遷條例修訂工作的中國社科院法學所研究員孫憲忠認為,根據新拆遷條例第八條第五項規(guī)定,舊城改建的范圍被明確限定為“由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的危房集中、基礎設施落后等地段”。上述那些五花八門、以“低容積率”、或單純以“規(guī)劃變更、實施規(guī)劃”為名的舊城定義和改造理由都需要廢止或修訂。
長期致力于中國拆遷制度法律研究的王令律師指出,根據2008年1月1日實施的城鄉(xiāng)規(guī)劃法第三十一條規(guī)定:舊城區(qū)的改建,應當保護歷史文化遺產和傳統(tǒng)風貌,合理確定拆遷和建設規(guī)模,有計劃地對危房集中、基礎設施落后等地段進行改建。新拆遷條例采用了城鄉(xiāng)規(guī)劃法上述法律規(guī)定的口徑,將舊城改造的對象確定為“確需征收”的“危房集中、基礎設施落后等地段”。這里的危房,應參照建設部2003年3月1日施行的《危險房屋鑒定標準》的規(guī)定加以確定,即“危險房屋(簡稱危房)為結構已嚴重損壞,或承重構件已屬危險構件,隨時可能喪失穩(wěn)定和承載能力,不能保證居住和使用安全的房屋”。
王令指出,新拆遷條例的“確需征收”,應理解為:舊城改造引起的征收,必須符合比例原則,在無其他更合理方法替代的情況下,才能進行征收。因此在新拆遷條例公布實施后,地方政府再也不能隨意對“舊城改建”含義和范圍進行擴大或歪曲解釋,只能嚴格按照新拆遷條例的規(guī)定執(zhí)行。
上海易居房地產研究院綜合研究部的楊紅旭指出,危舊房改造怎樣定義,不能任由地方隨意運用拆遷土政策來歪曲解釋,因為這關系到大多數(shù)人房屋所有權人的利益。舊城改造制度的設計應該把公平正義放在第一位,尤其需謹防以舊房改建的名義綁架公共利益。
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