自2009年底唐福珍自焚事件以來,城市拆遷暴力受到廣泛關(guān)注。國(guó)務(wù)院法制辦迅速擬定了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的第一次征求意見稿(舊草案),并于今年底再次出臺(tái)新的征求意見稿(新草案)。兩部草案各有亮點(diǎn),也各有不足。要從根本上防止唐福珍悲劇重演,征收條例必須確立自愿、公開、公平三大原則?偟膩碚f,兩部草案都在公平方面進(jìn)步顯著,但是在自愿與公開方面又顯然不足,新草案甚至比舊草案有所退步。如果新條例不能確立上述三原則,就無從防止層出不窮的拆遷暴力。
讓我們把整個(gè)過程分為三個(gè)階段,來看以上原則各自發(fā)揮的作用。首先是征收規(guī)劃階段——到底要不要征收?根據(jù)自愿原則,回答一般是“否”。在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,大多數(shù)事情應(yīng)該讓人民自己去做,政府一般不應(yīng)干預(yù)。眾所周知,政府強(qiáng)制征收的憲法條件是滿足“公共利益”,但是即便符合公共利益,譬如危舊房改造,也完全可以通過居民自己找具備適當(dāng)資質(zhì)的開發(fā)商,而未必需要通過政府征收。然而,新草案卻對(duì)“公共利益”賦予極為寬泛的定義,并似乎誤認(rèn)為一旦貼上“公共利益”的標(biāo)簽,政府就可以理所當(dāng)然地強(qiáng)制征收。殊不知,這種誤解已經(jīng)埋下了唐福珍式悲劇的種子;中國(guó)式拆遷之所以產(chǎn)生了那么多沖突,首先是因?yàn)閺?qiáng)制征收泛濫。要防止征收泛濫,新條例必須規(guī)定市場(chǎng)自愿交易是原則,政府強(qiáng)制征收是例外。
換言之,只有確實(shí)符合重要的公共利益而又不能通過自愿交易實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),才允許政府征收。征收是否符合“公共利益”不能由政府自己說了算,而必須尊重人民的意見。譬如政府為自己造機(jī)關(guān)辦公樓可以屬于“公共利益”范疇,但究竟是否符合當(dāng)?shù)毓怖妗簿褪悄车厥欠裾娴男枰陆ㄕ髽,還得傾聽當(dāng)?shù)厝嗣竦囊庖。某些工程主要影響被拆遷人的利益,譬如危舊房改造工程,因而被征收人應(yīng)有權(quán)通過投票直接決定工程是否符合公共利益。舊草案規(guī)定這類工程應(yīng)獲得90%被征收人的同意,但是新草案刪除了這一要求,極大削弱了公民參與的權(quán)利。新草案規(guī)定,征收決定必須公開征求意見,但是泛泛規(guī)定太容易走過場(chǎng);如果你反映你的意見,我還是照樣做我的決定,“征求意見”程序還有什么實(shí)質(zhì)意義呢?要做到真正的決策公開,政府有義務(wù)將公眾意見分門別類、歸納總結(jié)并予以公開。對(duì)于那些不予采納的意見,政府有義務(wù)提供理由;尤其是面對(duì)征收不符合公共利益或補(bǔ)償方案低于公平市價(jià)的質(zhì)疑,政府如果還是堅(jiān)持原來立場(chǎng),就有義務(wù)詳細(xì)論證其合理性。
其次是補(bǔ)償協(xié)議階段——如果決定了征收,那么下一個(gè)階段就要確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及每戶得到的具體補(bǔ)償。確定補(bǔ)償當(dāng)然要堅(jiān)持公平原則,但什么是“公正補(bǔ)償”還須依靠自愿與公開原則才能發(fā)揮作用。雖然條例授權(quán)被征收人選擇評(píng)估機(jī)構(gòu),但是評(píng)估機(jī)構(gòu)能否保持客觀中立仍然是一個(gè)很大的未知數(shù);雖然補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以受到司法審查,但是受制于行政干預(yù)的司法現(xiàn)狀讓人們普遍感覺法院未必靠得住。在中國(guó)現(xiàn)有條件下,要保證補(bǔ)償符合公平市價(jià)標(biāo)準(zhǔn),必須讓政府直接面對(duì)被征收人議價(jià)并和大多數(shù)人達(dá)成一致意見;只有至少2/3的被征收人和政府簽署了補(bǔ)償協(xié)議,征收過程才能開始。這一舊條例原有的規(guī)定也被新條例刪除,但是沒有公民的直接參與,補(bǔ)償公平原則很可能成為不可實(shí)現(xiàn)的空想。因此,征收條例有必要恢復(fù)補(bǔ)償協(xié)議須獲得多數(shù)人同意的要求。
最后才是強(qiáng)制拆遷階段——在征收確實(shí)符合公共利益和公正補(bǔ)償原則的基礎(chǔ)上,對(duì)于少數(shù)仍然不愿意搬遷的“釘子戶”,可以訴諸法院實(shí)施“司法強(qiáng)拆”。很多人把新草案的主要亮點(diǎn)解讀為司法強(qiáng)拆取代行政強(qiáng)拆,但這實(shí)際上是十分片面的,因?yàn)閺?qiáng)拆只不過是整個(gè)征收過程的最后一步。事實(shí)上,如果自愿、公開與公平原則在前兩個(gè)階段落實(shí)到位,往往不需要進(jìn)入第三個(gè)階段——或者是因?yàn)檎魇崭緵]有合法性,或者是因?yàn)樗欣习傩諏?duì)補(bǔ)償方案很滿意,甚至巴不得早點(diǎn)搬走呢;反之,如果這些原則在先前階段沒有發(fā)揮作用,那么指望司法維權(quán)很可能只是望梅止渴、水中撈月。為了讓司法更好地維護(hù)被征收人權(quán)利,擺脫地方政府的不正當(dāng)干預(yù),條例宜規(guī)定征收案件異地審理。只有切實(shí)保持司法公正,才能讓“釘子戶們”走得心服口服。
文章來源:作者博客 |