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土地承包經(jīng)營權(quán)互換的效力審查及認(rèn)定
作者:石家莊房產(chǎn)律師部編輯   出處:法律顧問網(wǎng)·涉外m.jeanmcdaniel.com     時間:2009/12/18 11:50:00

土地承包經(jīng)營權(quán)互換的效力審查及認(rèn)定

作者:趙景文  


我國農(nóng)村土地承包法第四十條規(guī)定:“承包方之間為方便耕種或者各自需要,可以對屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行互換!蓖恋爻邪(jīng)營權(quán)互換是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶之間為方便耕種和管理,對各自承包的土地進(jìn)行的交換。它是農(nóng)戶在自愿的基礎(chǔ)上,相互間對承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行的調(diào)換,是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法定形式之一。本文結(jié)合互換的性質(zhì)、特點(diǎn)、原則及要求,探討其效力審查及認(rèn)定。

互換的性質(zhì)及特點(diǎn)

    互換在廣大農(nóng)村普遍存在,是一種小規(guī)模的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式;Q后的雙方均取得對方的土地承包經(jīng)營權(quán),喪失自己的原土地承包經(jīng)營權(quán)。由此可看出:1.互換土地承包經(jīng)營權(quán)在性質(zhì)上是一種互易合同,雙方農(nóng)戶達(dá)成互換合同后,還應(yīng)與發(fā)包人變更原土地承包合同。2.互換表面上看是地塊的調(diào)換,實(shí)質(zhì)上是帶有物權(quán)讓渡性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)的互換。權(quán)利交換后,原有的發(fā)包方與承包方的關(guān)系,變?yōu)榘l(fā)包方與互換后的承包方的關(guān)系,雙方的權(quán)利義務(wù)同時進(jìn)行了調(diào)整。3.從互換是相互之間經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓這一點(diǎn)上看,它與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的另一種法定方式——轉(zhuǎn)讓較為相似。只不過,轉(zhuǎn)讓是土地承包經(jīng)營權(quán)與價款的交換,而互換則直接表現(xiàn)為相互間地塊的交換,無需交付價款。

    另外,依照農(nóng)村土地承包法第四十一條的規(guī)定,轉(zhuǎn)讓要“經(jīng)發(fā)包方同意”,而互換則沒有這樣的限制。該法之所以這樣區(qū)別規(guī)定,主要是因為:互換只是相互間調(diào)換了耕種的地塊,并未使農(nóng)戶失去土地承包經(jīng)營權(quán)和基本生活保障,自然也不會對農(nóng)村社會穩(wěn)定造成負(fù)面影響。因而,無需經(jīng)發(fā)包方同意。

互換的原則及要求

    依照農(nóng)村土地承包法第三十二條、三十七條、三十八條及四十條的規(guī)定,互換土地承包經(jīng)營權(quán)的雙方應(yīng)當(dāng)遵循以下原則:1.平等協(xié)商、自愿、有償;2.不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途;3.流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限;4.受讓人須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力;5.在同等條件下,本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。

    除恪守上述原則外,互換雙方還必須注意以下幾點(diǎn):1.以雙方通過家庭承包方式取得有效土地承包經(jīng)營權(quán)為前提;2.僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶;3.是出于相互之間的耕種方便或者各自管理的需要;4.土地承包經(jīng)營權(quán)可以等價互換,也可以不等價互換,在不等價互換情況下,可用金錢補(bǔ)足差價;5.雙方當(dāng)事人之間應(yīng)當(dāng)訂立書面合同;6.應(yīng)報發(fā)包方備案;7.一般應(yīng)向縣級以上地方人民政府申請登記,未經(jīng)登記,不得對抗善意第三人。 

互換的效力審查與認(rèn)定

    近年來,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)案件中的互換合同糾紛逐漸增多。在互換糾紛案件中,涉及未經(jīng)備案的合同效力、未經(jīng)物權(quán)登記的合同效力及改變農(nóng)業(yè)用途的合同效力的案件居多。

   。.未經(jīng)備案的合同效力問題

    “備案”的基本含義是報告事由,存案以被查考。根據(jù)我國農(nóng)村土地承包法第三十七條規(guī)定,采取互換方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的,應(yīng)當(dāng)“報發(fā)包方備案”。法律這樣規(guī)定主要是因為:1.發(fā)包方作為土地的所有者,有權(quán)及時了解土地承包經(jīng)營權(quán)的變動情況,以便督促和檢查承包方積極履行合同義務(wù)。互換合同備案制度的確立,為發(fā)包方行使監(jiān)督權(quán)創(chuàng)造了條件。2.便于政府相關(guān)部門和司法機(jī)關(guān)正確認(rèn)定事實(shí)和適用法律,有助于及時解決當(dāng)事人之間因土地承包經(jīng)營權(quán)互換而發(fā)生的糾紛。

    然而,當(dāng)前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)互換合同的備案制度尚不完備。在中西部一些地區(qū),土地承包經(jīng)營權(quán)以傳統(tǒng)的口頭或證人證明等方式互換的情況大量存在,而備案制度是以存在書面合同為前提的,如果將合同備案設(shè)定為合同是否生效的必要條件,不利于保護(hù)廣大農(nóng)民的切身利益,不利于維護(hù)正常的流轉(zhuǎn)秩序,也不符合當(dāng)前我國農(nóng)村的客觀實(shí)際。所以,《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十四條規(guī)定:“承包方依法互換土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)包方僅以該土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同未報其備案為由,請求確認(rèn)合同無效的,不予支持。”按照這一規(guī)定,報備案并非此類合同生效的必要條件。

    需注意的是,備案與否雖不能成為互換合同是否生效的必要條件,但這并不否定流轉(zhuǎn)合同備案的重要性。實(shí)踐中,仍然要注重教育、引導(dǎo)、督促互換土地的當(dāng)事人依法辦事,共同維護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本秩序。

   。.未經(jīng)物權(quán)登記的合同效力問題

    我國物權(quán)法第九條規(guī)定:“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,經(jīng)依法登記,發(fā)生效力;未經(jīng)登記,不發(fā)生效力,但法律另有規(guī)定的除外!痹撘(guī)定明確了登記系不動產(chǎn)物權(quán)變動必要條件的基本原則,只在法律另有特別規(guī)定的情形下除外。而這里的除外規(guī)定,就包括土地承包經(jīng)營權(quán)這種用益物權(quán)的變動情況。所以該法第一百二十七條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設(shè)立!迸c此對應(yīng)的是,我國農(nóng)村土地承包法第二十二條也規(guī)定:“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時取得土地承包經(jīng)營權(quán)!睆囊陨弦(guī)定也可看出,土地承包經(jīng)營權(quán)的互換,只要雙方當(dāng)事人達(dá)成一致的意思表示,該互換合同就發(fā)生法律效力,登記并非互換合同成立的必要條件。

    當(dāng)然,農(nóng)村土地承包法第三十八條也規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換方式流轉(zhuǎn),“當(dāng)事人要求登記的,應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府申請登記。未經(jīng)登記,不得對抗善意第三人!边@里的登記是一種物權(quán)變動的公示方法。在登記要件主義下,登記是法律強(qiáng)制性要求,未經(jīng)登記不能發(fā)生物權(quán)變動的效果;在登記對抗主義模式中,登記并非強(qiáng)制性要求,當(dāng)事人可以自由選擇,但是,未經(jīng)登記的受讓人取得的物權(quán)不能對抗善意第三人。

    互換的效力之所以不以登記為必要條件,是因為:登記的主要目的在于將權(quán)利變動的事實(shí)予以公示,使他人明確權(quán)利人狀況。而土地承包經(jīng)營權(quán)的互換多是在本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員之間進(jìn)行,互相比較熟悉,即使不辦理登記,權(quán)屬一般也比較清楚,從公示、公信的角度看,登記的必要性也不大。實(shí)際上,在目前制度尚不健全、地塊大量分散的情況下,要求互換土地一概必須登記也不太現(xiàn)實(shí)。而且會給農(nóng)民帶來不必要的麻煩,甚至有可能因產(chǎn)生費(fèi)用而給農(nóng)民增加負(fù)擔(dān)。

   。.改變農(nóng)業(yè)用途的合同效力問題

    何為“改變農(nóng)業(yè)用途”的行為,現(xiàn)行相關(guān)法律沒有具體的矢量界定,這類行為如何規(guī)制?有關(guān)的法律規(guī)定也不不太一致:(1)農(nóng)村土地承包法第三十三條把“不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途”,作為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一。但該法“總則”部分第八條的表述文字又為“未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)”,且在該法第十七條中又規(guī)定“維持土地的農(nóng)業(yè)用途,不得用于非農(nóng)建設(shè)”。(2)土地管理法第四條的規(guī)定是:“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地!保ǎ常┪餀(quán)法第一百二十八條的規(guī)定為:“非經(jīng)依法批準(zhǔn),不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)!保ǎ矗┺r(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十二條則規(guī)定:“禁止改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途。”

    上述條文不只文字表達(dá)不一樣,內(nèi)涵和外延也有差別,司法實(shí)踐中容易在把握上產(chǎn)生偏差。盡管這樣,筆者覺得,以下兩種情形,可認(rèn)定為“改變農(nóng)業(yè)用途”的行為:一、占用耕地建房、建窯、建墳的行為;二、在耕地上挖砂、采石、采礦、取土等破壞植被的行為。互換行為出現(xiàn)這兩種情形一般應(yīng)認(rèn)定是無效的。因為,上述法律條文雖然表述不一,但對此類行為,在價值取向上基本上是禁止的;現(xiàn)行政策中,也把“不得改變土地用途”確定為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的三大原則之一。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》也重申、強(qiáng)調(diào)了這一精神。

    我國合同法第五十二條規(guī)定,合同如“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”,則無效。在互換土地中改變農(nóng)業(yè)用途系違反國家法律和現(xiàn)行政策禁止性規(guī)定的行為,禁止性規(guī)定包括在強(qiáng)制性規(guī)定之中,應(yīng)認(rèn)定該行為屬無效行為。

(作者系云南省石林縣人民法院副院長) 


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