【案情介紹】 

        A省某村地處山區(qū)，有一個石灰礦。1999年，該村以村經(jīng)濟合作社的名義依法申請取得該石灰石礦的采礦許可證，使該石灰石礦成為村集體的重要收入來源。2001年8月，村經(jīng)濟合作社、村民委員會未經(jīng)合作社社員或者村民會議討論，便將石灰石礦新開采點的開采權(quán)承包給了同村村民周某，約定開采期限為5年，合計上繳承包款15萬元（合同簽訂第一年繳利潤1萬元，以后每隔一年增加1萬元）。書面合同上雖未確定發(fā)包人是誰，但村經(jīng)濟合作社、村民委員會均在合同甲方一欄蓋了章，村經(jīng)濟合作社法定代表人張某等均簽名。承包人周某隨即交清了當(dāng)年的承包款1萬元，并投入資金購置設(shè)備進行礦石開采。
該村的村民得知該情況后，認(rèn)為兩委員會擅自決定發(fā)包項目，且15萬元的承包金額過低，已侵犯了村民的民主權(quán)利和經(jīng)濟利益。2002年3月，該村386名村民（占全村戶籍在冊738人的過半數(shù)）集體向某市法院起訴，要求法院確認(rèn)村委會與周某簽訂的承包石灰石礦開采合同無效。

【法院判決】

        某市法院經(jīng)多次開庭審理認(rèn)為，被告村經(jīng)濟合作社為石灰石礦采礦權(quán)人，因其屬于集體經(jīng)濟組織，村民委員會有管理發(fā)包的職權(quán)，故兩被告人共同發(fā)包的行為從主體上看本未違法。但根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》和《A省村經(jīng)濟合作社組織條例》的規(guī)定，法院認(rèn)為，集體經(jīng)濟項目的承包方案須經(jīng)18周歲以上村民的過半數(shù)參加村民會議討論，并由到會人員的過半數(shù)通過，方可實施。兩被告未經(jīng)村民會議或社員會議討論決定，擅自發(fā)包石灰石礦，違反了法律規(guī)定的民主議定原則，原法定代表人簽訂合同的行為越權(quán)，遂判該石灰石礦開采承包合同無效。

【評析】

        這是一起在農(nóng)村比較常見的因采礦權(quán)引發(fā)的權(quán)利糾紛，在農(nóng)村集體經(jīng)濟的迅猛發(fā)展時期中常遇到這類問題。通常，合同是否有效在于是否符合合同生效要件，合同內(nèi)容是否違反法律的禁止性規(guī)定和社會公共利益；合同條款意思表示的真實與否；還包括訂立合同的當(dāng)事人締約能力、代訂合同的資格、處分權(quán)方面是否合格。本案例的焦點在于集體經(jīng)濟組織或村民委員會有沒有決定發(fā)包或出租村辦采礦權(quán)人的采礦權(quán)。
按照1998年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》第19條第5款規(guī)定,集體經(jīng)濟組織項目的立項、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案等涉及村民利益的事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理。按照這一規(guī)定，發(fā)包的項目、指標(biāo)、期限、方式等，應(yīng)在承包合同訂立前，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員代表會議或村民代表會議，在法律、法規(guī)或國家有關(guān)規(guī)定的范圍內(nèi)民主討論決定，確定發(fā)包方案后始得發(fā)包。案例中的村民委員會、村經(jīng)濟合作社均未按照這一程序，經(jīng)村民會議或社員會議討論決定，違反了這一法律規(guī)定，應(yīng)判該石灰石礦開采承包合同無效。
但是，法院的判決忽視了最重要的一點，法律禁止以承包的名義擅自轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)�！短降V權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》、《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》等都規(guī)定不得以承包等方式擅自將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人進行采礦。因此，該村集體經(jīng)濟組織對所擁有的采礦權(quán)發(fā)包轉(zhuǎn)讓給他人開采經(jīng)營是違法轉(zhuǎn)讓，所立承包合同無效。
對于本案，村集體的采礦權(quán)擅自以承包方式轉(zhuǎn)讓，無論是否經(jīng)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員代表會議或村民代表會議同意，都是違法的，所立的合同都是無效的。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》等相關(guān)法規(guī)，村集體的采礦權(quán)符合轉(zhuǎn)讓條件的，須到原采礦權(quán)發(fā)證機關(guān)申請，待審批同意后，其合同才能生效。

【法理研究】

一、 本案法院判決分析
        本案例法院僅對石灰石礦承包合同效力在特別法上的滿足，從《村民委員會組織法》的角度，就村集體經(jīng)濟組織或村民委員會的職責(zé)，以及村民民主自治程序方面對本案進行了審理，而未從《礦產(chǎn)資源法》的角度審查礦產(chǎn)資源管理權(quán)限與程序。
該村的經(jīng)濟合作社是戶籍關(guān)系在本村、年滿18周歲的農(nóng)民組成的農(nóng)民集體所有制的村級或者經(jīng)濟組織，屬于村辦集體企業(yè)。經(jīng)濟合作社的經(jīng)營是采取所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的形式，雖然該經(jīng)濟合作社的資產(chǎn)所有人，其所有權(quán)的客體包括合作社購置的機器設(shè)備、建設(shè)的廠房資金和所擁有的采礦權(quán)等。村民集體作為企業(yè)的所有人為實現(xiàn)自己的財產(chǎn)權(quán)益，依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者的權(quán)利，包括將礦產(chǎn)開采中的事務(wù)發(fā)包或?qū)⒉傻V權(quán)出租給他人。
        另一方面，村民委員會是農(nóng)村基層自治組織，管理村內(nèi)的公共事務(wù)，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。按照1998年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》第19條第5款，村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理。這也說明村民集體享有對采礦事務(wù)發(fā)包或采礦權(quán)出租他人的決定權(quán)，但這一權(quán)利還需要在符合礦產(chǎn)資源的管理的相關(guān)法律規(guī)定的條件下行使。
        根據(jù)《憲法》第九條：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”毫無疑問，礦產(chǎn)資源屬于國家所有。依據(jù)憲法制定的《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。”
        采礦權(quán)是在國家許可的條件下形成的使用權(quán)，僅指可以開采所限礦產(chǎn)的行為權(quán)利，并未獲得礦產(chǎn)所有權(quán)，即所有權(quán)的全部權(quán)能。法律禁止以承包的名義轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)。按照《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》(國務(wù)院令第242號，1998年)第15條規(guī)定：“違反本辦法第三條第（二）項的規(guī)定，以承包等方式擅自將采礦權(quán)轉(zhuǎn)給他人進行采礦的，由縣級以上人民政府負(fù)責(zé)地址礦產(chǎn)管理工作的部門按照國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門規(guī)定的權(quán)限，責(zé)令改正，沒收違法所得，處10萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，由原發(fā)證機關(guān)吊銷采礦許可證。”2000年11月1日，國土資源部發(fā)布《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第38條規(guī)定，采礦權(quán)人不得將采礦權(quán)以承包等方式轉(zhuǎn)給他人開采經(jīng)營。
        采礦權(quán)人的權(quán)能是有限的，如按《礦產(chǎn)資源法》第6條的規(guī)定，采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦的須經(jīng)依法批準(zhǔn)。盡管法律允許礦業(yè)權(quán)出租，但按照《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第37條規(guī)定，各種形式的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓雙方必須向登記管理機關(guān)提出申請，經(jīng)審查批準(zhǔn)后辦理變更登記手續(xù)。采礦權(quán)出售、作價出資、合作、出租、抵押等經(jīng)營活動都須向礦管行政機關(guān)申請批準(zhǔn)，否則合同無效�！兜V產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第10條規(guī)定，采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓要向原審批機關(guān)提出申請，申請得到批準(zhǔn)后，受讓人按照國家規(guī)定繳納有關(guān)費用后，領(lǐng)取采礦許可證，成為采礦人，且批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓合同在批準(zhǔn)之日起生效。
        二、 采礦權(quán)能否承包
        本案涉及的一個重要內(nèi)容就是采礦權(quán)的承包和租賃是使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的一種很普遍的經(jīng)營方式，在我國產(chǎn)權(quán)制度不甚完善的情況下，采礦權(quán)承包成為目前礦業(yè)權(quán)違法轉(zhuǎn)讓中最為常見的情形，其中集體煤礦、采石場等被承包出去形成的糾紛尤為常見。準(zhǔn)許采礦權(quán)承包這種市場經(jīng)營方式真的不能運用于礦業(yè)嗎？
        （一） 采礦權(quán)承包和租賃被賦予不同的法律地位
        我國的礦法對采礦權(quán)承包還是租賃似乎有明顯的區(qū)分，采礦權(quán)承包是礦產(chǎn)資