從古至今，房屋都是人類生活資料中最重要的組成部分，是人類個體保存自身身體及其他財產(chǎn)的基本空間。隨著我國城市現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，城市房屋拆遷活動十分頻繁，并由此引發(fā)諸多社會矛盾和糾紛。無論是國務(wù)院的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡稱《拆遷條例》及《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），還是各地制定的具體辦法，都沒有明確地正面規(guī)定對土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，實(shí)際上依然忽略了被征收人的土地使用權(quán)的市場價值，這是我國城市房屋征收、拆遷眾多矛盾的癥結(jié)之一。

 

　  一、城市房屋所附屬土地的權(quán)利屬性

　 （一）國有土地使用權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)

　  我國實(shí)行國有土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則。據(jù)此，國有土地屬于國家所有，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，禁止買賣，但自1987年4月，國務(wù)院第一次出臺關(guān)于“土地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓”的政策之后，由深圳率先試點(diǎn)有償出讓國有土地使用權(quán)，從此揭開我國國有土地使用制度改革的序幕。經(jīng)過20年來的發(fā)展，我國的土地使用權(quán)制度具有以下特點(diǎn)：(1)國家對國有土地一級市場進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)督管理；(2)國家對城鎮(zhèn)土地實(shí)行有償、有限期使用制度；(3)國家通過土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等途徑限制國有土地的使用范圍和用途；(4)盡管國家有條件地允許對國有土地進(jìn)行出讓、轉(zhuǎn)讓，但仍保留最終處分權(quán)，在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益需要，有權(quán)依照法定程序提前收回土地使用權(quán)，并給予補(bǔ)償 ^[1]。

　 事實(shí)上，城市房屋所有人對土地享有的權(quán)利—土地使用權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)，不應(yīng)被模糊或忽視。土地使用權(quán)，是土地使用者依法使用其占有的土地并享有收益及一定處分的權(quán)利。土地使用權(quán)實(shí)際上有兩種：一是土地所有權(quán)人對自己擁有的土地所享有的使用權(quán)；二是非土地所有權(quán)人對土地所享有的使用權(quán)，即獨(dú)立的用益物權(quán)。前者即所有權(quán)人的使用權(quán)，可稱作所有權(quán)人的使用權(quán)。后者即非所有權(quán)人的用益物權(quán)，可稱作與所有權(quán)相分離的使用權(quán)。前者不是獨(dú)立的權(quán)利，只是所有權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能；后者是一種獨(dú)立的、與所有權(quán)相關(guān)的一項(xiàng)財產(chǎn)權(quán)利，它從所有權(quán)中分離出來，是相對獨(dú)立于所有權(quán)的一種具有直接支配土地的物權(quán) ^[2]。根據(jù)《物權(quán)法》第三編關(guān)于“用益物權(quán)”相關(guān)規(guī)定，土地使用權(quán)人不僅可以享有占有、使用、收益權(quán)利，還可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押建設(shè)用地使用權(quán)。并且，在土地使用權(quán)有效期限內(nèi)，繼承人還可以繼承土地使用權(quán)，故實(shí)際上土地使用權(quán)已經(jīng)成為權(quán)利人的一種財產(chǎn)權(quán) ^[3]。另外，根據(jù)我國《物權(quán)法》第一百二十一條規(guī)定，如果因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用，導(dǎo)致“用益物權(quán)”消滅或者影響其行使，用益物權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償。我國《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律也明確規(guī)定國有土地使用權(quán)的收回，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

　 （二）城市房屋拆遷根源于國有土地使用權(quán)的變動

　 政府在城市治理過程中，受現(xiàn)代經(jīng)營城市理念影響，會因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)的需要對舊城區(qū)進(jìn)行重新的規(guī)劃和開發(fā)，從而提前收回國有土地使用權(quán)。由于國有土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，根據(jù)我國現(xiàn)行的土地管理制度，國家作為城市“國有土地所有權(quán)”人，國家權(quán)力的作用對土地的控制力要優(yōu)越于公民作為城市國有土地之上的“房屋所有權(quán)”人。土地的國有屬性使得政府對土地的使用具有最終處分權(quán)，并可以根據(jù)需要 ^[1]變更或修改土地的規(guī)劃用途，從而影響到土地之上的公民房屋所有權(quán)益，對公民財產(chǎn)權(quán)益影響最嚴(yán)重的行為就是“房屋拆遷”行為。根據(jù)我國法律所保護(hù)的公民財產(chǎn)權(quán)益，在房屋拆遷活動中，被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)至少包括房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)，其中的財產(chǎn)權(quán)關(guān)系，不論是“房屋所有權(quán)”還是“國有土地使用權(quán)”，都應(yīng)視為一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)。

　 我國法律保障土地使用權(quán)人在出讓年限內(nèi)的合法使用。實(shí)踐中，城市房屋拆遷往往是因?yàn)檎�府對土地的�?guī)劃用途發(fā)生變化而引起的，涉及國有土地之上的公民“房屋”所有權(quán)及其對所占用土地使用權(quán)的繼續(xù)享用，其本質(zhì)是政府代表國家對城市國有土地使用權(quán)的“收回” ^[2]并改變其原用途，進(jìn)而對國有土地之上的公民私有房屋所有權(quán)的“征收”。其部門法依據(jù)主要為《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》及相關(guān)法律的規(guī)定：在特定情形下，根據(jù)社會公共利益需要，可以依法律程序提前“收回”其國有土地使用權(quán)。遺憾的是，我國目前并沒有專門的法律或行政法規(guī)就“國有土地使用權(quán)的收回”事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，所以城市房屋拆遷活動中的“國有土地使用權(quán)的收回”這一行為，卻反過來“依附”于城市房屋所有權(quán)的“征收”行為而一并實(shí)施，其收回程序也就從屬于城市房屋征收或拆遷程序，最終實(shí)現(xiàn)原房屋所有權(quán)人土地使用權(quán)的消滅。

　 由此可見，城市房屋拆遷是土地使用權(quán)提前收回和房屋征收所附帶的一個問題。但不論依照什么程序進(jìn)行，房屋拆遷行為是一個涉及公民財產(chǎn)權(quán)益的法律行為過程，其在憲法層面當(dāng)然應(yīng)受我國憲法第十條、第十三條規(guī)范的調(diào)整和保護(hù)，我國現(xiàn)行的2001年《拆遷條例》僅僅突出了對房屋拆遷事實(shí)行為的規(guī)范，忽視了拆遷的法律本質(zhì)及內(nèi)涵，忽視了政府及開發(fā)商的主要目的在“地”而不在“房”，這反映了立法者在此問題上的認(rèn)識偏差和指導(dǎo)思想的錯誤，在錯誤思想指導(dǎo)下制定的法律法規(guī)，成為目前我國房屋拆遷問題集中、矛盾突出的根本原因。

　

　 因?yàn)榉课莶疬w涉及被拆遷人土地使用權(quán)的收回以及房屋所有權(quán)征收或轉(zhuǎn)讓，其中房屋所有權(quán)最終還將因?yàn)椴鸪�而被消滅法律�?quán)能，所以應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行財產(chǎn)估值，以確定補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我國現(xiàn)行《拆遷條例》的規(guī)定，從表面上看，城市房屋拆遷及補(bǔ)償?shù)膶ο笫潜徊鸪�的合法房屋及其附屬物的所有�?quán)人，但不包括違章建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑 ^[4]。對于“土地使用權(quán)”事項(xiàng)，僅在申請房屋拆遷許可時，將“國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件”列于其中 ^[5]，至于補(bǔ)償問題只字未提。而《征求意見稿》僅在第十二條第2款規(guī)定了“征收房屋的，應(yīng)當(dāng)依法收回國有土地使用權(quán)”。筆者認(rèn)為，從這個條款的立法目的來看，《征求意見稿》所規(guī)定的一個完整的公益征收程序，是先對城市房屋所有權(quán)進(jìn)行征收，然后進(jìn)行補(bǔ)償，在完成房屋所有權(quán)征收程序之后，國有土地使用權(quán)也就順理成章地被“收回”了。土地使用權(quán)的補(bǔ)償，是否已經(jīng)包含在房屋所有權(quán)的補(bǔ)償之內(nèi)呢？

　 根據(jù)建設(shè)部“建房住函字[1995 ] 7號”復(fù)函解釋，“房屋拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)是指由拆遷人對于被拆遷人給予拆遷補(bǔ)償和拆遷安置所發(fā)生的全部費(fèi)用構(gòu)成。既包括拆遷人在拆遷補(bǔ)償中，實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換形式所支付的結(jié)構(gòu)差價結(jié)算費(fèi)用和實(shí)際作價補(bǔ)償所支付的房屋價值，也包括拆遷人在拆遷安置中，所支付購置安置房費(fèi)和各種補(bǔ)助費(fèi)用”。具體而言，我國城市房屋拆遷補(bǔ)償范圍包括房屋所有權(quán)、附屬物所有權(quán)、非住宅房屋的停產(chǎn)、停業(yè)損失、搬遷補(bǔ)助費(fèi)以及在被拆遷人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換時，如果在過渡期內(nèi)，被拆遷人或者房屋承租人自行安排住處的，拆遷人應(yīng)當(dāng)支付的臨時安置補(bǔ)助費(fèi)。

　 然而，在《拆遷條例》所認(rèn)定的財產(chǎn)范圍內(nèi)并沒有包括土地使用權(quán)、預(yù)期收益以及無形利益的損失。即使旨在取代《拆遷條例》的《征求意見稿》也不過是僅適用于“對國有土地上單位、個人的房屋實(shí)行征收以及對被征收房屋的所有權(quán)人給予補(bǔ)償?shù)摹? ^[6]事項(xiàng)，并沒涉及國有土地使用權(quán)的補(bǔ)償問題，其中關(guān)于被征收房屋的“補(bǔ)償”事項(xiàng)的規(guī)定，除了在選擇評估機(jī)構(gòu)和補(bǔ)償程序等方面增加了相對較為公開、公正的條款之外，其他并沒有做實(shí)質(zhì)性修改�？傊�，根據(jù)國務(wù)院《拆遷條例》及《征求意見稿》相關(guān)規(guī)定，我國房屋征收（拆遷）補(bǔ)償?shù)姆秶�主要包括房屋及其附屬物、安置補(bǔ)助、房屋收益以及搬遷費(fèi)用四個部分，并不包含對被拆遷人房屋土地使用權(quán)的補(bǔ)償，如從這一點(diǎn)說，《拆遷條例》就違反了《憲法》第十條的規(guī)定。

 

　 三、城市房屋拆遷中的國有土地使用權(quán)屬變動—區(qū)分公益拆遷和非公益拆遷

　 我國的《拆遷條例》并沒有區(qū)分因公益征收引起的房屋搬遷和商業(yè)拆遷等非公益性房屋拆遷行為，而且城市中非公益性土地使用權(quán)的獲得也必須借助于國家因公共利益需要對國有土地使用權(quán)的收回，然后再通過國有土地使用權(quán)出讓方式獲得。于是，房屋拆遷中的國有土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)征收及補(bǔ)償問題就變得更模糊、復(fù)雜，也更容易引起法律糾紛。

　 現(xiàn)實(shí)中很多情況下，拆遷人和被拆遷人之所以達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議走向強(qiáng)制拆遷，甚至導(dǎo)致拆遷惡性事件的發(fā)生，是因?yàn)楸徊疬w房屋的價值評估中不包括土地使用權(quán)的價值，而土地現(xiàn)在升值很快，在某些地方甚至是房屋建筑面積的數(shù)倍。所以很多非公益性項(xiàng)目單位，首先以土地使用權(quán)出讓方式從政府獲得規(guī)劃許可證和土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件，根據(jù)《拆遷條例》即可完成進(jìn)人房屋拆遷程序的主要合法要件，通過申請“拆遷許可”，事實(shí)上借用行政權(quán)力完成對公民房屋所有權(quán)的“征收”和土地使用權(quán)的收回，卻并沒有依照市場價格進(jìn)行補(bǔ)償安置，即使達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，仍可申請行政裁決，一旦裁決決定做出，強(qiáng)制拆遷就具有了合法性，這是非常不利于充分保護(hù)被拆遷人財產(chǎn)權(quán)的。國務(wù)院的《征求意見稿》雖然明確在第二條中規(guī)定：“為了公共利益的需要，對國有土地上單位、個人的房屋實(shí)行征收以及對被征收房屋的所有權(quán)人給予補(bǔ)償?shù)�，適用本條例�！倍鴮τ诜枪�益性的房屋拆遷，僅在第四十條用專條進(jìn)行概括規(guī)定：“本條例關(guān)于貨幣補(bǔ)償、房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換、補(bǔ)償協(xié)議內(nèi)容的規(guī)定適用于非公益性的房屋拆遷活動。”

　 筆者認(rèn)為，《征求意見稿》中關(guān)于公益征收和非公益性拆遷的區(qū)分，有助于我國房屋的“公益征收及搬遷程序”的完善，但對于商業(yè)等非公益拆遷引起的法律問題，仍有待于進(jìn)一步立法完善。從法理上看，國家法制不應(yīng)混同城市建設(shè)中的公益用地和非公益性用地之上的房屋拆遷及安置問題，前者是國家的征收和征用行為，后者主要是平等主體之間的市場交易行為。在立法上不應(yīng)回避，而是應(yīng)迎難而上，應(yīng)當(dāng)分別制定法律及配套實(shí)施性規(guī)定，將城市房屋的公益征收和非公益性拆遷中涉及的“國有土地使用權(quán)收回及補(bǔ)償”和“房屋所有權(quán)的征收或轉(zhuǎn)讓”行為進(jìn)行區(qū)分，分別適用不同的程序及法律原則。

　 （一）公益征收和公益拆（搬）遷

　 國家作為土地所有者，實(shí)行土地儲備制度，在保留城市土地所有權(quán)的前提下，實(shí)現(xiàn)對城區(qū)的改造或重新規(guī)劃利用，或者將國有土地使用權(quán)進(jìn)行市場化運(yùn)作。為此，政府可能以公共利益需要的名義統(tǒng)一收購?fù)恋�，以完成國家建設(shè)用地的儲備，并保證土地有效利用和增值。因而不論是《拆遷條例》中規(guī)定的房屋拆遷，還是《征求意見稿》中規(guī)定的“房屋征收”，其在法律本質(zhì)上都是基于國有土地使用權(quán)的收回而進(jìn)行的對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的房屋的征收行為。

　 國家憲法、法律對政府公益征收或征用權(quán)的“公共利益”限制，其實(shí)僅僅要求其“征收、征用啟動權(quán)”必須服務(wù)于公共利益需要，而對于被征收、征用財產(chǎn)的補(bǔ)償價格上，政府并不應(yīng)享有特權(quán)，其對被征收、征用人的補(bǔ)償價格也應(yīng)遵守同等國有土地使用權(quán)的出讓價格。不論是因?yàn)槌鞘袊�有土地使用�?quán)的征收或征用導(dǎo)致房屋所有權(quán)的消滅，還是因?yàn)閷Τ鞘蟹课菟�有�?quán)的征收或征用，導(dǎo)致土地使用權(quán)的收回或者消滅，政府都應(yīng)當(dāng)分別對房屋所有人的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的價值進(jìn)行評估，并以市場價格給予補(bǔ)償和安置。

　 在整個行政征收、征用的補(bǔ)償安置法律關(guān)系中，政府與被拆遷人之間的法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)是對等的，應(yīng)當(dāng)遵守等價有償?shù)氖袌鼋灰追▌t。在行政征收程序中，應(yīng)當(dāng)遵守“先補(bǔ)償、后征收”原則，補(bǔ)償?shù)耐瓿蓱?yīng)是征收決定的必要要件之一，未依法補(bǔ)償，對房屋所有權(quán)及相應(yīng)土地使用權(quán)的征收程序就沒有完成 ^[7]，而征收沒有完成，就不能進(jìn)行消滅城市房屋所有權(quán)或收回土地使用權(quán)的拆遷或搬遷行為，否則就是違法甚至違憲的行為。

　 （二）非公益拆遷

　 由于我國政府壟斷了土地使用權(quán)出讓的一級市場，只有政府才有資格成為國有土地使用權(quán)的出讓人。政府根據(jù)公共利益需要，通過土地征用或征收、土地使用權(quán)收回等方式獲得國有土地所有權(quán)和使用權(quán)。但實(shí)踐中，由于對于公民財產(chǎn)征收、征用意味著需要支付巨額補(bǔ)償，政府財政本身并沒有足夠的資金去直接補(bǔ)償被征收人或被征用人，政府一般利用其擁有的行政職權(quán)，通過編制和修訂土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃改變國有土地用途，完成城市國有土地使用權(quán)的“準(zhǔn)收回”。因?yàn)閮H僅改變土地用途的規(guī)劃行為，并不需要進(jìn)行土地補(bǔ)償。于是，政府通過城市規(guī)劃實(shí)際上“收回”了城市土地使用權(quán)，被規(guī)劃改變用途的土地也獲得了再次“出讓”的“合法性”。

　 對于非公益拆遷人而言，也就是非公益用地的房地產(chǎn)開發(fā)商，有商業(yè)建設(shè)或開發(fā)土地需要的私有主體，即可申請建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃立項(xiàng)，獲得建設(shè)用地規(guī)劃許可證 ^[3]，然后主要是通過國有土地出讓方式在一級市場上直接從政府手中獲得城市中規(guī)劃為非公益性的建設(shè)用地使用權(quán)的批準(zhǔn)文件，并向政府按照國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用。根據(jù)《土地管理法》第五十五條規(guī)定，其中新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，30％上繳中央財政，70％留給有關(guān)地方政府。而同時，非公益拆遷人也獲得了《拆遷條例》中申請“拆遷許可”所必需的三項(xiàng)重要的法律文件：(1)建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件；(2)建設(shè)用地規(guī)劃許可證；(3)國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件。但實(shí)際上，在將要實(shí)施拆遷的國有土地上的房屋所有權(quán)人甚至毫不知情，其土地使用權(quán)及房屋所有權(quán)仍處于合法、有效狀態(tài)，這就是房屋拆遷的癥結(jié)所在。由于《征求意見稿》對于非公益拆遷避而不談，所以，非公益拆遷中的土地使用權(quán)問題作為矛盾的根源，仍懸而未決。

　 私有主體在一級市場上取得土地使用權(quán)之后，根據(jù)《土地管理法》和《物權(quán)法》規(guī)定，依法應(yīng)該可以在二級市場進(jìn)行處分土地使用權(quán)，將其用益物權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押，進(jìn)入市場流通。但對于城市中用于房地產(chǎn)開發(fā)等建設(shè)用地，我國《城市房地產(chǎn)管理法》卻對土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了嚴(yán)格限制：第一，必須按照出讓合同已經(jīng)支付全部土地使用權(quán)出讓金，并取得土地使用權(quán)證書；第二，按照出讓合同約定進(jìn)行投資開發(fā)，屬于房屋建設(shè)工程的，完成開發(fā)投資總額的25％以上，屬于成片開發(fā)土地的，形成工業(yè)用地或其他建設(shè)用地條件 ^[8]。根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的法理，對于城市中通過土地出讓方式獲得的房屋建設(shè)用地的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，如不符合上述條件，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓無效。根據(jù)上述規(guī)定，如果從二級市場中以轉(zhuǎn)讓方式獲得土地使用權(quán)，則根據(jù)當(dāng)前法律規(guī)定，該土地必須取得土地使用權(quán)證書，并已經(jīng)繳納了全部土地使用權(quán)出讓金，一般不涉及拆遷問題，即使有個別拆遷問題，法律關(guān)系也相對簡單。

　 非公益拆遷人在獲得土地使用權(quán)及其他相關(guān)許可、制定拆遷及補(bǔ)償安置方案之后，即可根據(jù)《拆遷條例》申請拆遷許可，一旦實(shí)施拆遷，即最終消滅被拆遷人的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。在這個非公益拆遷過程中，一方面，政府最終完成了對被拆遷房屋占用的國有土地使用權(quán)的收回以及再次出讓的交付使用流程；另一方面，非公益拆遷人借用行政征收權(quán)的“外衣”，完成了對被拆遷房屋從物質(zhì)上消滅的權(quán)利，從而最終在法律上消滅其所有權(quán)，這并不是一個行政征收行為，也不是一個真正的平等主體之間的民事合同行為。事實(shí)上，此時的城市房屋拆遷是開發(fā)商商業(yè)利益的實(shí)現(xiàn)過程，同時也是政府實(shí)現(xiàn)其舊城改造等規(guī)劃利益和“賣地”（收回國有土地使用權(quán)并以更高價格轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商）利益的過程 ^[9]。

　 實(shí)際上，非公益拆遷人作為民事主體，根本無權(quán)借用“公益征收”的方式，獲得被拆遷人的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。其錯誤的根源還在于我國對于土地使用權(quán)的忽視，而且我國國家法律對土地交易一級、二級市場的嚴(yán)格控制，其本意是為了防止商業(yè)用途土地開發(fā)的炒作、閑置或浪費(fèi)，但在房屋拆遷行為中，架空了房屋所有人的土地使用權(quán)益，嚴(yán)重侵害了公民的合法財產(chǎn)權(quán)。

 

　 四、國有土地使用權(quán)的補(bǔ)償方式和估值

　 對于被拆遷房屋的補(bǔ)償方式主要有產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補(bǔ)償兩種，或者兩種方式結(jié)合使用。如果采用“貨幣補(bǔ)償”，根據(jù)《拆遷條例》及《征求意見稿》對于房屋所附著的土地的價值評估問題，都只是采用概括性用詞進(jìn)行籠統(tǒng)規(guī)定，如《征求意見稿》第二十條修改了《拆遷條例》第二十四條規(guī)定，根據(jù)被征收房屋的“區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素”，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。在房地產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)的認(rèn)定和估值上，只對房屋進(jìn)行估值和補(bǔ)償，其中用“區(qū)位”一詞籠統(tǒng)帶過“土地使用權(quán)”的價值衡量。我們知道，“區(qū)位”或“地段”是構(gòu)成房屋價值的最重要的因素，甚至是居民賴以生存的基本條件。區(qū)位是指某一房屋的地理位置，主要包括在城市區(qū)域中的地位，與其他地方往來的便捷性，與市中心、機(jī)場、港口、車站等重要場所的距離，以及周圍環(huán)境、景觀等，由于房地產(chǎn)的位置是不可移動的，區(qū)位幾乎決定了房屋的價值，而房地產(chǎn)價值中的“區(qū)位”不同而形成的價值，實(shí)際上更多歸屬于“土地使用價值”，而非房屋本身的價值。但無論根據(jù)《拆遷條例》還是《征求意見稿》，在房屋拆遷補(bǔ)償中，這名義上都只計入房屋所有權(quán)的補(bǔ)償之中，而非對土地使用權(quán)的補(bǔ)償，土地使用權(quán)補(bǔ)償程序被房屋所有權(quán)補(bǔ)償所“吸收”，在立法中被有意地模糊了其中區(qū)別。

　 當(dāng)然，如果被拆遷人選擇采用“產(chǎn)權(quán)調(diào)換”方式補(bǔ)償，被拆遷人調(diào)換之后獲得的房屋應(yīng)該包括房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)，并替換被拆遷房屋的所有權(quán)及其土地使用權(quán)。此時，土地使用權(quán)也實(shí)際上得到補(bǔ)償，但仍依附于房屋征收補(bǔ)償程序，并不是一個獨(dú)立的土地補(bǔ)償程序。

　 以城市土地歸國家所有而只承認(rèn)公民享有房屋所有權(quán)，在房屋拆遷中回避公民享有的土地使用權(quán)的做法是錯誤的。被拆遷人擁有的房屋占用范圍的土地使用權(quán)是依法有償取得的，它是被拆遷人的合法私有財產(chǎn)，受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯，土地使用權(quán)所具有的排他性不僅可以對抗第三人，而且可以對抗所有權(quán)人。也就是說，即使是所有權(quán)人，也負(fù)有尊重土地使用權(quán)的義務(wù)；所有權(quán)人濫用所有權(quán)地位，不法侵害土地使用權(quán)人的權(quán)利也要承擔(dān)民事責(zé)任 ^[10]。根據(jù)用益物權(quán)保護(hù)原則，如被拆遷人因房屋拆遷或被征收而失去土地使用權(quán)時，應(yīng)當(dāng)對其土地使用價值進(jìn)行評估，依法給予相應(yīng)的補(bǔ)償。而現(xiàn)實(shí)中，也正是因?yàn)閲�家法律對國有土地使用�?quán)補(bǔ)償事項(xiàng)缺乏可操作性的規(guī)定，導(dǎo)致城市房屋拆遷中對被拆遷房屋的價值評估并不能充分、真實(shí)反映其應(yīng)有價值，也容易引起被拆遷人的抵觸，從而不斷產(chǎn)生法律糾紛，影響我國和諧社會的建設(shè)進(jìn)程。

　 總而言之，國有土地使用權(quán)作為公民依法取得的用益物權(quán)，是公民的合法財產(chǎn)權(quán)益之一，在遭遇公益征收或非公益拆遷時理應(yīng)對其價值進(jìn)行評估并納入補(bǔ)償范圍。相較于《拆遷條例》而言，國務(wù)院法制辦起草的《征求意見稿》具有根本意義上的進(jìn)步，但也存在若干誤區(qū)或盲點(diǎn)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)借此改革之際正本清源，還國有土地使用權(quán)以應(yīng)有的公正對待。