新征收條例難產(chǎn) 拆遷條例變“釘子戶” 南方周末
地方政府被認(rèn)為是最大反對(duì)者 唐福珍自焚式的慘烈拆遷催生了《國有土地上房屋和土地征收條例(征求意見稿)》(簡稱新征收條例)的誕生。然而向社會(huì)征求意見已過去5個(gè)月,國務(wù)院就何時(shí)出臺(tái)新條例仍然沒有明確消息。 新征收條例的出臺(tái)遇到了哪些阻隔?外界一直猜
參與“變法”的法律學(xué)者認(rèn)為,如果條例實(shí)施,地方政府的“土地財(cái)政”將遭到嚴(yán)重遏制,這估計(jì)是新條例難產(chǎn)的主要原因。對(duì)此詢問,國務(wù)院法制辦并不愿透露詳情,僅向南方周末記者表示“意見在進(jìn)一步研究之中”。據(jù)媒體報(bào)道,國務(wù)院法制辦收到了6.5萬余條意見。 輿論一度樂觀估計(jì),拆遷條例會(huì)在唐福珍引發(fā)的社會(huì)氛圍下迅速破舊立新,如同2003年孫志剛之死導(dǎo)致的“收容遣送”惡法的滅亡。但5個(gè)月時(shí)間,立法進(jìn)展沉寂無聲,反倒是惡性拆遷此起彼伏。 據(jù)記者了解,新征收條例要求政府征收必須是出于公共利益,這一規(guī)定將公權(quán)力從商業(yè)拆遷剝離出來,無疑是巨大進(jìn)步。然而,新條例規(guī)定了6種“公共利益”,將舊房和危房改造也納入其中,卻引發(fā)無數(shù)爭議,一直有兩派意見爭執(zhí)不下。 “這樣界定公共利益顯然過寬過濫!北本┦胁帕悸蓭熓聞(wù)所主任王才亮說。多年來一直代理拆遷案件的他發(fā)現(xiàn),地方政府普遍利用舊城改造的名義和開發(fā)商勾結(jié)“經(jīng)營城市”,制造城市房屋的剛性需求,操控房地產(chǎn)市場從中牟利。這一代表意見認(rèn)為,新征收條例若給公共利益開這個(gè)口子將后患無窮。 在國務(wù)院法制辦召開的專家座談會(huì)上,這一點(diǎn)也飽受學(xué)者攻擊。 在拆遷實(shí)務(wù)部門看來,這一條款卻是巨大的限制。福建某地一拆遷辦主任告訴本報(bào)記者,“城中村改造納入公共利益是應(yīng)該的,因?yàn)闆]有出讓土地,就無法平整土地,城市就沒有資金來源。”然而,新條例在征收程序中所做出的嚴(yán)格限定,即進(jìn)行危舊房改造必須要90%以上被征收人同意,補(bǔ)償方案應(yīng)征得三分之二以上被征收人同意,補(bǔ)償協(xié)議簽約率達(dá)到三分之二才可生效,這讓拆遷干部們感到“無法工作”。
小小條例挑戰(zhàn)核心利益
事實(shí)上,在新舊條例交而未替的真空期,各地的血淚拆遷仍層出不窮。自唐福珍自焚后,又爆發(fā)了數(shù)起類似事件。鑒于拆遷矛盾沖突嚴(yán)重,5月15日,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法利益的緊急通知》,這被認(rèn)為是中央嚴(yán)管拆遷的一記重拳。緊急通知提出,“對(duì)于程序不合法、補(bǔ)償不到位、被拆遷人居住條件未得到保障以及未制訂應(yīng)急預(yù)案的,一律不得實(shí)施強(qiáng)制拆遷! 通知要求,對(duì)采取停水、停電,阻斷交通等野蠻手段逼迫拆遷,以及采取“株連式拆遷”和“突擊拆遷”等方式進(jìn)行強(qiáng)制拆遷的,“因暴力拆遷或征地造成人員傷亡或嚴(yán)重?fù)p失的”,“對(duì)因工作不力引發(fā)征地拆遷惡性事件、大規(guī)模群體上訪事件,以及存在官商勾結(jié),權(quán)錢交易的”,都要嚴(yán)肅追究責(zé)任包括刑責(zé)!皩(duì)隨意動(dòng)用公安民警參與強(qiáng)制征地拆遷造成嚴(yán)重后果的,要嚴(yán)肅追究有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。”通知還要求各地對(duì)所有征地拆遷項(xiàng)目開展一次全面排查清理,限期整改。 在接觸大量拆遷官司的王才亮律師看來,“緊急通知”起到了一定的緩沖作用,客觀上保護(hù)了被拆遷者的利益,“如果能將這些精神反映到征收條例里面會(huì)很好! 上述拆遷干部對(duì)本報(bào)記者稱,他們現(xiàn)在拆房子無法可依,“老百姓拿出舊條例來,說這是無效文件,你的拆遷是違法的!睆男抡魇諚l例征求意見以來,尤其是國務(wù)院的緊急通知下發(fā)后,他們在城中村改造中已經(jīng)不敢動(dòng)用強(qiáng)拆手段,采取了協(xié)議拆遷,挨家挨戶地做工作,他們僅有的辦法是“你不搬我也不拆你,而是讓同意搬的人做不同意的人的工作”。 這個(gè)微妙的變化也被北大法學(xué)院教授姜明安發(fā)現(xiàn)了。作為北京市人大代表,他考察了海淀區(qū)唐家?guī)X等地區(qū)的拆遷工作,發(fā)現(xiàn)這里拆遷時(shí)召開了村民大會(huì),普遍征求意見,而且實(shí)現(xiàn)了拆一補(bǔ)三,農(nóng)民獲得兩套住房以外,還可從村里共有的新建房屋收益中分紅!帮@然,跟以前比,對(duì)農(nóng)民利益有更多的保護(hù)! 不過王才亮注意到,這個(gè)通知下發(fā)到地方后,并未做到有效傳達(dá),有的甚至“石沉大!薄0ㄐ氯A社和央視在內(nèi)的中央級(jí)媒體對(duì)此都未予以重點(diǎn)報(bào)道。在他看來,這仍是官商勾結(jié)的利益集團(tuán)在“從中作!薄 不過,有學(xué)者并不認(rèn)為新條例的擱置是件壞事,至少表明各個(gè)利益集團(tuán)在拉鋸和博弈!耙浅鲆粋(gè)惡法,更可怕。”王才亮說。 中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長王軼表示,新條例涉及到利益格局的重大調(diào)整,不解決地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配的問題,各方意見難以達(dá)成根本性的共識(shí)!巴恋刎(cái)政”形成的根源在于我國1994年實(shí)行分稅制之后,中央掌握了較好的稅源,而地方對(duì)稅收的獲取很有限。從媒體報(bào)道可以看出,地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)非常重,賣地是其主要收入來源。新條例實(shí)施后,將會(huì)堵死大部分“土地財(cái)政”創(chuàng)收的道路,地方政府的債務(wù)問題將更加突出。 王軼認(rèn)為,解決這一問題,必須做出結(jié)構(gòu)性的調(diào)整,靠新征收條例一部法規(guī)單兵突破,非常困難。這是被普遍認(rèn)為的新法難產(chǎn)的核心原因。
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