新征收條例難產(chǎn) 拆遷條例變“釘子戶”
南方周末

地方政府被認為是最大反對者
唐福珍自焚式的慘烈拆遷催生了《國有土地上房屋和土地征收條例（征求意見稿）》（簡稱新征收條例）的誕生。然而向社會征求意見已過去5個月，國務院就何時出臺新條例仍然沒有明確消息。
新征收條例的出臺遇到了哪些阻隔？外界一直猜

參與“變法”的法律學者認為，如果條例實施，地方政府的“土地財政”將遭到嚴重遏制，這估計是新條例難產(chǎn)的主要原因。對此詢問，國務院法制辦并不愿透露詳情，僅向南方周末記者表示“意見在進一步研究之中”。據(jù)媒體報道，國務院法制辦收到了6.5萬余條意見。
輿論一度樂觀估計，拆遷條例會在唐福珍引發(fā)的社會氛圍下迅速破舊立新，如同2003年孫志剛之死導致的“收容遣送”惡法的滅亡。但5個月時間，立法進展沉寂無聲，反倒是惡性拆遷此起彼伏。
據(jù)記者了解，新征收條例要求政府征收必須是出于公共利益，這一規(guī)定將公權(quán)力從商業(yè)拆遷剝離出來，無疑是巨大進步。然而，新條例規(guī)定了6種“公共利益”，將舊房和危房改造也納入其中，卻引發(fā)無數(shù)爭議，一直有兩派意見爭執(zhí)不下。
“這樣界定公共利益顯然過寬過濫�！北本┦胁帕悸蓭熓聞账�主任王才亮說。多年來一直代理拆遷案件的他發(fā)現(xiàn)，地方政府普遍利用舊城改造的名義和開發(fā)商勾結(jié)“經(jīng)營城市”，制造城市房屋的剛性需求，操控房地產(chǎn)市場從中牟利。這一代表意見認為，新征收條例若給公共利益開這個口子將后患無窮。
在國務院法制辦召開的專家座談會上，這一點也飽受學者攻擊。
在拆遷實務部門看來，這一條款卻是巨大的限制。福建某地一拆遷辦主任告訴本報記者，“城中村改造納入公共利益是應該的，因為沒有出讓土地，就無法平整土地，城市就沒有資金來源�！比欢�，新條例在征收程序中所做出的嚴格限定，即進行危舊房改造必須要90%以上被征收人同意，補償方案應征得三分之二以上被征收人同意，補償協(xié)議簽約率達到三分之二才可生效，這讓拆遷干部們感到“無法工作”。

小小條例挑戰(zhàn)核心利益

事實上，在新舊條例交而未替的真空期，各地的血淚拆遷仍層出不窮。自唐福珍自焚后，又爆發(fā)了數(shù)起類似事件。鑒于拆遷矛盾沖突嚴重，5月15日，國務院發(fā)布了《關(guān)于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法利益的緊急通知》，這被認為是中央嚴管拆遷的一記重拳。緊急通知提出，“對于程序不合法、補償不到位、被拆遷人居住條件未得到保障以及未制訂應急預案的，一律不得實施強制拆遷�！�
通知要求，對采取停水、停電，阻斷交通等野蠻手段逼迫拆遷，以及采取“株連式拆遷”和“突擊拆遷”等方式進行強制拆遷的，“因暴力拆遷或征地造成人員傷亡或嚴重損失的”，“對因工作不力引發(fā)征地拆遷惡性事件、大規(guī)模群體上訪事件，以及存在官商勾結(jié)，權(quán)錢交易的”，都要嚴肅追究責任包括刑責。“對隨意動用公安民警參與強制征地拆遷造成嚴重后果的，要嚴肅追究有關(guān)黨政領(lǐng)導的責任�！蓖ㄖ�還要求各地對所有征地拆遷項目開展一次全面排查清理，限期整改。
在接觸大量拆遷官司的王才亮律師看來，“緊急通知”起到了一定的緩沖作用，客觀上保護了被拆遷者的利益，“如果能將這些精神反映到征收條例里面會很好�！�
上述拆遷干部對本報記者稱，他們現(xiàn)在拆房子無法可依，“老百姓拿出舊條例來，說這是無效文件，你的拆遷是違法的。”從新征收條例征求意見以來，尤其是國務院的緊急通知下發(fā)后，他們在城中村改造中已經(jīng)不敢動用強拆手段，采取了協(xié)議拆遷，挨家挨戶地做工作，他們僅有的辦法是“你不搬我也不拆你，而是讓同意搬的人做不同意的人的工作”。
這個微妙的變化也被北大法學院教授姜明安發(fā)現(xiàn)了。作為北京市人大代表，他考察了海淀區(qū)唐家?guī)X等地區(qū)的拆遷工作，發(fā)現(xiàn)這里拆遷時召開了村民大會，普遍征求意見，而且實現(xiàn)了拆一補三，農(nóng)民獲得兩套住房以外，還可從村里共有的新建房屋收益中分紅。“顯然，跟以前比，對農(nóng)民利益有更多的保護�！�
不過王才亮注意到，這個通知下發(fā)到地方后，并未做到有效傳達，有的甚至“石沉大海”。包括新華社和央視在內(nèi)的中央級媒體對此都未予以重點報道。在他看來，這仍是官商勾結(jié)的利益集團在“從中作�！�。
不過，有學者并不認為新條例的擱置是件壞事，至少表明各個利益集團在拉鋸和博弈�！耙�是出一個惡法，更可怕。”王才亮說。
中國人民大學法學院副院長王軼表示，新條例涉及到利益格局的重大調(diào)整，不解決地方政府事權(quán)和財權(quán)不匹配的問題，各方意見難以達成根本性的共識。“土地財政”形成的根源在于我國1994年實行分稅制之后，中央掌握了較好的稅源，而地方對稅收的獲取很有限。從媒體報道可以看出，地方政府財政負擔非常重，賣地是其主要收入來源。新條例實施后，將會堵死大部分“土地財政”創(chuàng)收的道路，地方政府的債務問題將更加突出。
王軼認為，解決這一問題，必須做出結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，靠新征收條例一部法規(guī)單兵突破，非常困難。這是被普遍認為的新法難產(chǎn)的核心原因。