論我國農(nóng)村金融體制的國家調(diào)控
周昌發(fā)
摘 要:改革開放以來,我國農(nóng)村金融業(yè)得到了較快的發(fā)展,但目前農(nóng)村地區(qū)金融供給與需求不平衡嚴重制約了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展。本文首先回顧30年來農(nóng)村金融體制在國家調(diào)控下的發(fā)展歷程,進一步解析農(nóng)村金融體制沒有遵循市場調(diào)節(jié)的規(guī)律而過多依賴于國家調(diào)控所形成的諸多困境,然后探討國家調(diào)控農(nóng)村金融的特性以及具體的調(diào)控手段,最后提出幾點完善農(nóng)村金融調(diào)控的建議。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村金融體制;國家調(diào)控;貨幣政策;法律制度
我國農(nóng)村金融業(yè)的發(fā)展長期以來是在國家主導下進行,由于城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)的歷史局限和國家發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整,農(nóng)村金融體制經(jīng)歷了多次改革,或放松或加強,整個農(nóng)村地區(qū)的金融供給受國家調(diào)控的影響極大,而在調(diào)控的方式運用上,沒有處理好市場與國家的關(guān)系,過多依賴于國家的政策支持和強制管理,致使當前農(nóng)村金融供給不足,制約了廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。市場經(jīng)濟條件下,國家調(diào)控并不是包辦一切,要從宏觀上綜合運用經(jīng)濟、政策、法律的手段引導金融機構(gòu)自愿到農(nóng)村開展業(yè)務(wù),提供金融支持,才能從根本上解決農(nóng)村金融供給與需求矛盾的問題。
一、國家調(diào)控下我國農(nóng)村金融發(fā)展的歷程回顧
自從十一屆三中全會經(jīng)濟體制改革從農(nóng)村開始后,我國農(nóng)村的金融業(yè)得到了較快發(fā)展,國家根據(jù)社會經(jīng)濟的運行狀況和全國的戰(zhàn)略發(fā)展要求,運用一定的調(diào)控手段和措施調(diào)節(jié)金融業(yè)在農(nóng)村地區(qū)的供給,30年來,我國農(nóng)村金融大致經(jīng)歷了以下三個發(fā)展階段:
(一) 恢復形成階段(1979年——1992年)
1979年2月,經(jīng)國務(wù)院批準組建的中國農(nóng)業(yè)銀行成為從事農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的國家專業(yè)銀行,各專業(yè)銀行相繼恢復或設(shè)立,并按行政區(qū)劃將分支機構(gòu)延伸到縣及少數(shù)鎮(zhèn)。隨著人民公社的瓦解,農(nóng)村信用社開展了以恢復“三性”(組織上的群眾性、管理上的民主性、業(yè)務(wù)經(jīng)營上的靈活性)為主要內(nèi)容的改革,形成了農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社分工協(xié)作的農(nóng)村金融體制。但1984年8月國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)銀行《關(guān)于改革信用社管理體制的報告》,建立了縣級信用聯(lián)社,調(diào)整農(nóng)業(yè)銀行與信用合作社的關(guān)系,改變了農(nóng)村信用社“既是集體金融組織,又是農(nóng)業(yè)銀行的基層機構(gòu)”的格局,成為農(nóng)業(yè)銀行的基層機構(gòu),農(nóng)民喪失了對信用社的經(jīng)營和管理發(fā)言權(quán)。在保險方面,1982年國務(wù)院決定恢復開辦中斷23年的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù),中國人民保險公司(以下簡稱人保公司)首先從畜禽保險開始積極進行試辦,為體現(xiàn)國家對農(nóng)業(yè)的支持,給予了保險公司的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)免征營業(yè)稅的扶持,在80年代,我國農(nóng)業(yè)保險取得了很大發(fā)展。與此同時,多種農(nóng)村金融組織、金融形式如典當鋪等應運而生,在一些地區(qū)涌現(xiàn)了農(nóng)村信托投資公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務(wù)機構(gòu)和多種形式的合作基金會。1986年《郵政法》頒布后,郵政儲蓄也在廣大農(nóng)村設(shè)下網(wǎng)點。央行也允許各專業(yè)銀行打破分工、業(yè)務(wù)交叉?梢砸姷,一個由國家主導的國有金融組織體系初步形成。
(二) 調(diào)整階段(1992年——2002年)
黨的十四大以后,我國經(jīng)濟體制改革的重點轉(zhuǎn)向了城市和國有企業(yè)。根據(jù)1993年《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》,1995年大量組建了農(nóng)村信用合作銀行。1994年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也正式成立,在地、縣級也設(shè)立了分支機構(gòu)。1996年,農(nóng)村信用社與中國農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系,逐步改為由農(nóng)民入股,由社員民主管理,主要為入股社員服務(wù)的合作制性質(zhì)的金融組織,成為農(nóng)村金融的主力軍,自2002年初,開始向農(nóng)戶提供小額、無抵押貸款。
自1994年以后,中央財政要求人保公司全面向商業(yè)保險公司并軌,并對人保公司實行以上繳利稅為主要目標的新的財務(wù)核算體制,一切與經(jīng)濟效益掛鉤,此時人保公司開始調(diào)整農(nóng)業(yè)保險結(jié)構(gòu),對一些風險大、虧損多的業(yè)務(wù)進行收縮,于是農(nóng)業(yè)保險規(guī)模和保費收入逐年下降;其他保險公司如太平洋、平安保險公司也沒有辦理農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)不斷萎縮,險種逐漸下降。
受亞洲金融危機的影響,1997年11月中央召開的第一次全國金融工作會議,確定了各國有商業(yè)銀行收縮農(nóng)村網(wǎng)點;非銀行金融機構(gòu)自1998年7月國務(wù)院頒布實施了《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》后被取締或整頓;農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行職能由綜合性向單一性轉(zhuǎn)變?偟膩碚f,農(nóng)村資金通過郵政儲蓄和國有商業(yè)銀行大量流向城市,農(nóng)村金融服務(wù)的擔子自然落在了農(nóng)村信用社上,農(nóng)民的消費性貸款幾乎不可能從正規(guī)的金融體系中得到滿足,生產(chǎn)性貸款的條件也較為苛刻,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)的資金難以保證。農(nóng)村金融供給的相對萎縮與蓬勃發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟主體對金融需求之間的矛盾自然日益凸現(xiàn)出來,簡言之,農(nóng)村金融體系的整體功能也被削弱,
(三) 扶持階段(2002年至今)
十六大后,“三農(nóng)”問題成為政府工作的重點。農(nóng)村信用社是農(nóng)村金融的主要提供者,成為了新一輪金融改革的主角,對其加強產(chǎn)權(quán)制度的改革,明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系,交由地方政府負責管理;農(nóng)業(yè)銀行的改革也是面向“三農(nóng)” ;2007年1月,第三次全國金融工作會議召開,國務(wù)院提出加快建立健全農(nóng)村金融體系,推進農(nóng)村金融組織創(chuàng)新,適度調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)準入政策,降低準入門檻,鼓勵和支持發(fā)展適合農(nóng)村需求特點的多種所有制金融組織,積極培育多種形式的小額信貸組織,這與2006年12月銀監(jiān)會出臺的《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》交相輝映,墊定了農(nóng)村金融改革的方向和格局,目前在很多農(nóng)村地區(qū)設(shè)立了村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社。農(nóng)業(yè)保險也得到較快的發(fā)展,從2004年開始,很多地區(qū)和相關(guān)部門掀起了農(nóng)業(yè)保險的試點,如:上海的“安信模式”、吉林的“安華模式”和四川的“安盟模式”等。[①]
二、我國農(nóng)村金融體制的困境
從上面三個階段的農(nóng)村金融體制變遷中,可以清晰看出國家行為的巨大影響,國家根據(jù)各階段的戰(zhàn)略經(jīng)濟發(fā)展目標,適時調(diào)整農(nóng)村金融政策。目前,在我國農(nóng)村金融體系中,盡管近年來參進了部分私有性質(zhì)的金融組織,但總體來說,我國農(nóng)村金融格局是一個典型的國家主導型的國有金融體系,實際經(jīng)營過程中,金融機構(gòu)受國家行政權(quán)力的限制較大,作為市場主體的金融組織很難按市場規(guī)律運行。新形勢下農(nóng)村發(fā)展的急迫資金需求不能從現(xiàn)有的農(nóng)村金融體制下得到充分的滿足,這不得不深思我國當前的農(nóng)村金融服務(wù)體系所存在的困境。
(一)農(nóng)村金融主體不足
目前,我國農(nóng)村金融主體供求矛盾不僅表現(xiàn)在量的方面,而且表現(xiàn)在結(jié)構(gòu)性方面。我國農(nóng)村存在多種金融組織,可分為正規(guī)金融組織和非正規(guī)金融組織兩大類型。中國的農(nóng)村金融體制改革一直是偏重于農(nóng)村正規(guī)金融組織,其結(jié)果是對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的支持作用欠佳,導致了農(nóng)村金融主體供給不足,具體表現(xiàn)在以下幾個方面:
1.農(nóng)村金融組織缺位,不能滿足“三農(nóng)”發(fā)展要求。近些年來,包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國有商業(yè)銀行不斷從農(nóng)村地區(qū)撤出,從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工商業(yè)。從金融機構(gòu)的分布角度考察,大多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有農(nóng)村信用社,可能還有郵政儲蓄,但較多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的郵政儲蓄銀行機構(gòu)還沒有開展貸款服務(wù),一些新型的農(nóng)村金融機構(gòu),如村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社,由于還處于不成熟的階段,而且覆蓋面小,2007年底,全國農(nóng)村地區(qū)有8901個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一家銀行業(yè)金融機構(gòu)網(wǎng)點,在一些經(jīng)濟落后地區(qū)甚至出現(xiàn)了正規(guī)金融組織供給的真空地帶,到2007年底,零金融機構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍有2868個。[1] 真正直接為農(nóng)戶和中小企業(yè)服務(wù)的、離農(nóng)民較近的機構(gòu)較少,農(nóng)村信用社幾乎成了農(nóng)村金融市場上唯一的正規(guī)金融組織,但其經(jīng)營活動存在著明顯的地域限制,缺乏改革和創(chuàng)新的內(nèi)在動力,競爭不充分,再加上實力薄弱和普遍性經(jīng)營困難,對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展存在嚴重支持不足;農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)力度有限,無力從事農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧開發(fā)等事業(yè),支農(nóng)功能日益萎縮;郵政儲蓄成為農(nóng)村金融資源向城市轉(zhuǎn)移的通道,大量農(nóng)村資金流向了城市。
2.農(nóng)村金融中介機構(gòu)嚴重缺位,制約了金融支持農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。目前我國農(nóng)村信用擔保機構(gòu)、農(nóng)業(yè)信貸保險機構(gòu)、農(nóng)村信用合作銀行以及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)等金融中介機構(gòu)嚴重缺位,大大降低了農(nóng)村金融市場配置資源的效率,嚴重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
3.農(nóng)村民間借貸缺乏法律制度的保障。民間借貸在我國農(nóng)村相當普遍,在一定程度上緩解了資金供求矛盾,但也帶來一定的危害,一些民間借貸活動成為孕育“地下經(jīng)濟”的溫床。特別是民間借貸中普遍存在的高利貸現(xiàn)象,提高了資金使用者的生產(chǎn)經(jīng)營成本,降低了市場競爭能力,嚴重制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
(二)制度缺陷
我國農(nóng)村金融服務(wù)供給受目前制度的約束極大,難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需求,主要表現(xiàn)于以下幾個方面:
1.信貸管理制度存在缺陷,F(xiàn)行的金融管理體制下,為了確保貸款的安全性,幾乎所有的商業(yè)性金融機構(gòu)的貸款都設(shè)置相應的財產(chǎn)抵押。抵押財產(chǎn)是否充足是決定銀行貸款的主要條件。農(nóng)戶所擁有的住宅,由于不能辦理房產(chǎn)證,導致不能作為抵押品;農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料等財產(chǎn)由于價值評估麻煩且難以變現(xiàn),大都不能夠被金融機構(gòu)認可為合格、可靠的貸款抵押品;農(nóng)村中小企業(yè)的經(jīng)營場所、產(chǎn)品以及經(jīng)營周期有其特殊性,銀行一般不允許作抵押,所以,農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)很難滿足商業(yè)性金融機構(gòu)對合格抵押品的要求,不能提供有效的抵押物,過不了商業(yè)性金融機構(gòu)的審貸關(guān),制約了貸款的獲取。另外,由于處在改革過程中的國有商業(yè)銀行本身存在著諸多制度缺陷,比如貸款權(quán)限的上收、激勵與約束機制不健全以及對國有企業(yè)、大城市、大企業(yè)、大項目等為主體的貸款偏好,主觀上造成了農(nóng)村金融市場的萎縮。
2.農(nóng)業(yè)風險保障制度發(fā)展滯后。由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的脆弱性和高風險性,一旦發(fā)生自然災害等,首當其沖的就是農(nóng)業(yè)受損嚴重,導致保險公司商業(yè)方式推進的農(nóng)業(yè)保險自身難以產(chǎn)生經(jīng)濟效益。也正是這種高風險的特點,保險費率高,農(nóng)民即使有保險的強烈要求,也沒有承擔高額保險費的能力,從而致使農(nóng)業(yè)保險在農(nóng)村的密度很低,難以形成規(guī)模效益。農(nóng)業(yè)保險的高額賠付率又使保險基金自身不能積累。所以,一方面保險公司依靠農(nóng)民保費收入的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)難以商業(yè)化維持,另一方面,由于受到國家財力的限制,農(nóng)業(yè)單純通過災害救濟的風險保障途徑遠遠滿足不了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需求,必然會進一步加大農(nóng)村金融服務(wù)供給缺口。
3.農(nóng)村土地制度的缺失。我國《擔保法》第34條規(guī)定:“抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的使用權(quán)可以抵押”,該法第37條規(guī)定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押,可見,《擔保法》禁止土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押,2003年頒布的《農(nóng)村土地承包法》也沒有明確土地承包經(jīng)營權(quán)可以設(shè)定抵押。在我國農(nóng)民普遍貧窮的情況下,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)無疑是他們比較有價值的財產(chǎn),而目前制度規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不能用于抵押擔保,使得農(nóng)戶借款相當困難,在廣袤的農(nóng)村地區(qū),靠天吃飯、靠地發(fā)展的農(nóng)民就喪失脫貧致富的機會,一定程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
4.農(nóng)村信用制度建設(shè)落后。具體體現(xiàn)在農(nóng)民和企業(yè)信用危機嚴重,由于在現(xiàn)行的制度安排下,他們?nèi)狈χ苯拥娜谫Y渠道,迫于生活、發(fā)展需要大量投入的壓力,它們只能通過借款,但由于長期養(yǎng)成的短視眼光,不重視信用,不按時還款,形成很多陳年老債,最終導致金融機構(gòu)貸款極其慎重,主觀上不愿向農(nóng)民和中小企業(yè)提供信貸。
三、國家調(diào)控農(nóng)村金融體制的特性和內(nèi)容
(一)國家調(diào)控農(nóng)村金融體制的特性
國家對農(nóng)村金融體系進行調(diào)控,是國家綜合運用各種法律、經(jīng)濟、政策方式對農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)進行調(diào)節(jié)的一種經(jīng)濟性的國家行為,是我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展受到制約的客觀必然要求,是自由競爭的市場經(jīng)濟所固有的弱點所決定的。當前我國農(nóng)村金融供需失衡,需要國家實施有效調(diào)控,通過提高市場效率,實現(xiàn)城鄉(xiāng)公平發(fā)展,促進社會整體的經(jīng)濟效益。國家對農(nóng)村金融進行調(diào)控,主要是由中央國家機關(guān)作出,實踐中主要是中央政府及其職能部門在法律框架內(nèi)作出,依照法律的程序決策和實施,而不是片面理解為“控制”,更不能把調(diào)控當作一個“筐”,把各種行政干預措施都當成調(diào)控。[2] 國家調(diào)控農(nóng)村金融體制應宏觀與微觀相結(jié)合,其具有如下兩方面的特征:
1.宏觀性和整體性
我國農(nóng)村金融供需失衡是一個普遍性強、涉及面廣的問題,關(guān)乎到廣大農(nóng)村的發(fā)展前景,能否得到妥善的處理是國家經(jīng)濟全局何處去的巨大難題,國家必須從社會總體和全局出發(fā),采取科學、有效的措施,如稅收、利率、金融機構(gòu)的準入等,確保農(nóng)村金融供給與需求的基本平衡,從而實現(xiàn)社會整體利益的協(xié)調(diào)。但調(diào)控的實施也離不開微觀層面的具體執(zhí)行。
2.間接性和引導性
在金融調(diào)控中,國家考慮的應該是全局利益,不僅僅是一邊倒的救濟模式或是直接對農(nóng)戶施善,對金融機構(gòu)施壓。從長遠來看,只有讓市場條件下的每個主體盡可能地、積極地獻身自己,才能實現(xiàn)真正的發(fā)展。所以,國家要通過間接調(diào)控的手段,運用各種經(jīng)濟杠桿和政策工具引導市場主體的行為,使市場主體的微觀經(jīng)濟活動同國家的宏觀調(diào)控目標銜接一致,達到國家宏觀調(diào)控的目的。遵循“凡是市場機制能夠解決的,政府不再進行干預。”[3]只有這樣,才能既搞好宏觀經(jīng)濟,又搞活微觀經(jīng)濟,充分發(fā)揮企業(yè)(包括金融組織和農(nóng)村企業(yè))和農(nóng)民的主觀能動性。
(二)國家調(diào)控農(nóng)村金融體制的內(nèi)容
國家對農(nóng)村金融調(diào)控的內(nèi)容非常廣泛,主要有:進入、退出調(diào)控;貨幣政策調(diào)控;財政政策調(diào)控;相關(guān)法律制度調(diào)控等。
1.金融機構(gòu)進入、退出調(diào)控
金融業(yè)是一個相對壟斷且存在明顯的信息不對稱的領(lǐng)域,國家對經(jīng)濟組織體進入金融業(yè)進行嚴格的規(guī)定,實行申請審批制度,只有得到中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(簡稱銀監(jiān)會)的特許,獲得經(jīng)營許可證,并依照相關(guān)法律、法規(guī)履行注冊登記手續(xù),領(lǐng)到營業(yè)執(zhí)照,方可從事金融活動。由于金融的安全和穩(wěn)定是社會、國家安全的重要保證,國家要對其進行嚴格的管控,根據(jù)現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》的規(guī)定,要設(shè)立商業(yè)銀行,最低限額的注冊資本為五千萬元人民幣且要求是實繳資本,對欲進入農(nóng)村金融市場的一般規(guī)模的經(jīng)濟組織而言,可謂門檻極高,而且準入制度不明確,產(chǎn)生的后果就是中小型特別是民營中小型金融機構(gòu)太少。農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)網(wǎng)點覆蓋率低、金融市場競爭不充分,特別是在我國廣大邊遠農(nóng)村地區(qū),正如前面所述,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一家銀行業(yè)金融機構(gòu)網(wǎng)點,甚至零金融組織的現(xiàn)象,不能為農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展提供金融支持。由于現(xiàn)有的金融機構(gòu)在數(shù)量上根本滿足不了農(nóng)村的需求,而現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》又讓很多想進入金融業(yè)的組織望而卻步。為此,國家只有適度調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)準入政策,降低準入門檻,讓更多的金融組織進入到農(nóng)村,使農(nóng)村地區(qū)形成投資多元、種類多樣、覆蓋全面、治理靈活、服務(wù)高效的銀行業(yè)金融服務(wù)體系,以更好地改進和加強農(nóng)村金融服務(wù),支持新農(nóng)村建設(shè)。銀監(jiān)會2006年12月出臺了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》,這是國家調(diào)控農(nóng)村金融的明智之舉,但此文件效力位階較低,要以法律的形式固定并提升它的層級,或是通過修改《商業(yè)銀行法》專章加以規(guī)定。另外,更要健全退出機制,讓那些不適合繼續(xù)留在金融市場的主體退出(包括破產(chǎn)、撤消)市場。 [4]
2.貨幣政策調(diào)控
中央銀行作為政府管理金融的機關(guān),可以通過信貸活動影響組織和個人的經(jīng)濟行為,調(diào)節(jié)經(jīng)濟關(guān)系。規(guī)定和調(diào)整存款準備金率,調(diào)整貸款利率等辦法鼓勵和抑制貨幣資金供求,從而平衡農(nóng)村貸款需求與供給的關(guān)系。在具體調(diào)控中,主要常用下面兩種方式:
(1)差別的存款準備金率。存款準備金是指金融機構(gòu)為保證客戶提取存款和資金清算需要而準備的在中央銀行的存款。中央銀行要求的存款準備金占金融機構(gòu)存款總額的比例則叫做存款準備金率。中央銀行通過調(diào)整存款準備金率,可以影響金融機構(gòu)的信貸擴張能力,從而間接調(diào)控貨幣供應量,譬如說存款準備金率為10%,就意味著金融機構(gòu)每吸收1000萬元存款,要向央行繳存100萬元的存款準備金,用于發(fā)放貸款的資金為900萬元。倘若將存款準備金率提高到20%,那么金融機構(gòu)的可貸資金將減少到800萬元。 在存款準備金制度下,金融機構(gòu)不能將其吸收的存款全部用于發(fā)放貸款,必須保留一定的資金即存款準備金,以備客戶提款的需要,因此存款準備金制度有利于保證金融機構(gòu)對客戶的正常支付。今年初中央銀行下發(fā)《改善農(nóng)村金融服務(wù)支持春耕備耕增加“三農(nóng)”信貸投入的通知》,對農(nóng)村信用社實施與一般商業(yè)銀行差別的存款準備金率,繼續(xù)對涉農(nóng)貸款比例較高的農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社,執(zhí)行比一般商業(yè)銀行較低的存款準備金率,能讓更多的資金回流農(nóng)村,用于支持“三農(nóng)”發(fā)展。
(2)貸款利率浮動。貸款利率浮動政策是指針對不同的貸款主體,根據(jù)用途的不同實行差別的利率,人民銀行給予金融機構(gòu)一定程度的靈活貸款利率浮動政策,既維護了金融機構(gòu)的可持續(xù)利益,又支持了特殊貸款主體的資金需求。以農(nóng)村信用社貸款利率浮動為例,可歸納五種類型:一是政策型,主要集中于一些扶貧貸款、國家助學貸款、及農(nóng)民創(chuàng)業(yè)擔;鹳J款中的種植、養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)等,這類貸款都執(zhí)行基準利率,在農(nóng)村信用社貸款中的比重較低。二是效益型,主要集中于一般農(nóng)戶貸款、個體工商戶貸款和中小民營企業(yè)貸款等,這類貸款的利率較高,農(nóng)信社一般都上浮50%以上,而且這類貸款在農(nóng)村信用社貸款占比較高,是農(nóng)村信用社主要利息收入來源。三是競爭型,主要集中在服務(wù)區(qū)域內(nèi)的黃金客戶,是農(nóng)信社主動營銷的貸款,這類企業(yè)一般規(guī)模較大、實力較強、效益較好、資金流動性較強、資金結(jié)算量較多,是各金融機構(gòu)爭奪的對象,這類企業(yè)貸款的利率一般不上浮或少上浮。四是優(yōu)惠型,主要集中于以農(nóng)村信用社或其他金融機構(gòu)存單質(zhì)押的貸款、銀行承兌匯票質(zhì)押的貸款、在農(nóng)信社入股資金遠遠大于貸款金額的等,這類貸款的利率一般上浮的幅度不超過20%,屬于俗稱的“優(yōu)惠利率”。五是市場型,這類貸款的利率一般是不固定的,隨市場行情變化而隨時調(diào)整,主要是銀行承兌匯票貼現(xiàn)。[5]
3.財政政策調(diào)控
財政政策具有較強的靈活性和適應能力。國家運用稅收分配手段直接調(diào)節(jié)納稅人的收入,間接影響納稅人的社會經(jīng)濟行為,進而引起社會經(jīng)濟活動的變化,以實現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控目標。由于國家征稅使一部分經(jīng)濟資源從納稅人向政府轉(zhuǎn)移,因而對納稅人的經(jīng)濟決策必將產(chǎn)生一定影響,這就決定了稅收不僅僅是政府財政收入的主要來源,而且是貫徹政府經(jīng)濟決策、實施有效的宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要手段。貼息也是常用的調(diào)控手段,它是國家為扶持某行業(yè),對該行業(yè)的貸款實行利息補貼,此類貸款就稱為貼息貸款。譬如:國家為扶持農(nóng)業(yè),調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,對購買種子、化肥等實行低息貸款,為保證銀行的利益,不足的利息部分由國家補足給該銀行,農(nóng)民拿到的此類貸款就是貼息貸款。
4.相關(guān)法律制度調(diào)控
一個有效的制度形成比任何強制性的政策所發(fā)揮的作用更深遠、更徹底。法律能夠促進潛在于社會體中的富有創(chuàng)造力和生命力的力量流入建設(shè)性的渠道;因此可以證明法律是文明建設(shè)中一個不可缺少的工具。[6] 在調(diào)控農(nóng)村金融供給不足中,國家通過制定有關(guān)專門針對“三農(nóng)”的法律,如已頒布的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等;另一方面,修訂、完善現(xiàn)行法律中的相關(guān)涉農(nóng)條文,如規(guī)定《擔保法》和《農(nóng)村土地承包法》中土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)問題等,通過一系列法律制度的完善,引導、盤活農(nóng)村有價值的東西,充分利用法律的優(yōu)勢使農(nóng)村不被制度邊緣化。
四、完善國家調(diào)控農(nóng)村金融體制的對策
目前我國農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)的供求矛盾已經(jīng)不在是一個點的問題,而是中國在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中大面積供給與需求失衡的宏觀問題。當前的廣大農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)存在從量上到質(zhì)上的缺失,對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展帶來不利影響,近而危及整個國民經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展,F(xiàn)代市場經(jīng)濟是自由競爭的經(jīng)濟、是追逐利益最大化的經(jīng)濟,其本身的特質(zhì)就決定了現(xiàn)實發(fā)展的不平衡性,為此,既要實現(xiàn)農(nóng)村金融服務(wù)供給與需求的平衡,保證全社會的整體發(fā)展和公平,又要充分發(fā)揮金融組織在農(nóng)村地區(qū)的主觀能動性以及調(diào)動農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的積極性,為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)的平衡經(jīng)濟發(fā)展,就成了現(xiàn)代國家不可推卸的職責。國家應正確運用適當?shù)氖侄魏痛胧┛茖W、統(tǒng)籌地加以調(diào)控,針對目前農(nóng)村金融所處的困境,國家已經(jīng)在很多方面加以調(diào)控并取得了初步成效,但還需探索新的解決途徑和完善現(xiàn)有制度存在的不足之處,本文從國家調(diào)控的視角提出如下幾點思路。
(一)以合作金融為重點,推進農(nóng)村金融機構(gòu)多元化
根據(jù)農(nóng)村地區(qū)典型的熟人社會特征,農(nóng)戶間彼此相互了解,相互信任,信息比較對稱,發(fā)展合作金融機構(gòu)不適為較佳的選擇,合作金融是指按照規(guī)范的合作制原則建立起來的資金互助組織,它可以利用從銀行或政府機構(gòu)獲得的資金或社員股金、存款向合作成員提供貸款。合作金融一般是在較小的具有利益相關(guān)性的團體中開展,由成員自愿入股組成。由于成員對于貸款可以進行低成本的監(jiān)督,能夠比較有效地解決小額信貸過程中的道德風險問題。正因為如此,在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域以合作金融的方式開展金融服務(wù),可以充分利用合作成員所在地域比較接近、彼此信息比較透明、成員之間能夠信用互保以及在組織中自我雇傭等優(yōu)勢,以較低的成本向農(nóng)戶發(fā)放低利率、無抵押的小額信用貸款,解決農(nóng)戶臨時性、分散性的資金需求。
我國農(nóng)村信用社雖然是合作金融組織,但由于官辦色彩濃厚,在很多方面背離了合作制的原則。目前有些農(nóng)村信用社已改造為農(nóng)村商業(yè)銀行,按照純商業(yè)性金融模式運作,使廣大農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民越來越缺乏金融支持,解決“三農(nóng)”問題仍然遭遇資金“瓶頸”。因此,國家應政策調(diào)控,使農(nóng)村信用社立足于廣大農(nóng)民的利益和農(nóng)村金融的現(xiàn)實需求,真正體現(xiàn)互助合作式的農(nóng)村金融組織特點。在更多的地區(qū),國家通過提供寬松的環(huán)境,引導部分農(nóng)村信用社改組成真正按合作制原則運行的合作金融機構(gòu),而非強制性地以股份制、股份合作制代替合作制,充分考慮合作成員的意愿,運用合作成員地域近、了解多、能夠信用互保等優(yōu)點,發(fā)揮合作金融的作用,真正解決農(nóng)村金融服務(wù)體系較稀疏、傳統(tǒng)商業(yè)銀行不愿涉入的困境。
鑒于目前我國農(nóng)村金融組織的還大量缺位,不能向農(nóng)村提供足夠的資金供給,國家要充分發(fā)揮調(diào)控職能引入金融組織,銀監(jiān)會2006年12月出臺了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》,目前在農(nóng)村已經(jīng)成立了一些村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社,但由于極低的覆蓋率,還需要進一步開放農(nóng)村金融市場,組建更多的金融機構(gòu)。
(二)調(diào)控貸款利率的浮動
就貸款利率浮動幅度而言,農(nóng)村大于城市,在農(nóng)村地區(qū),農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)融資渠道較為狹窄,且區(qū)域可融通資金量也較少,貸款主體可選擇性較小,對較高的貸款利率也往往只能被動接受。尤其是在廣大農(nóng)村,農(nóng)村信用社處于“一社獨大”的境地,貸款主體只能接受近乎壟斷的貸款利率,貸款利率浮動區(qū)間的擴大,只會提高農(nóng)村地區(qū)的資金成本。對于城市而言,由于融資渠道較多,資金量大,金融機構(gòu)間競爭激烈,經(jīng)濟主體選擇性也大,貸款主體可以在多個金融機構(gòu)和利率結(jié)構(gòu)中進行最優(yōu)選擇。
在農(nóng)村,貸款本身就相當困難,又平添了上浮利率的高成本,致使貸款主體受到雙重壓力。但由于長期以來金融供求失衡的現(xiàn)狀,對于廣大農(nóng)民和中小企業(yè),關(guān)注的是能否貸到款,而對利率水平高低的關(guān)注度明顯偏低,農(nóng)村金融機構(gòu)貸款利率上浮幅度一直呈擴大態(tài)勢。為此,根據(jù)這種農(nóng)村金融機構(gòu)天然的定價權(quán)優(yōu)勢地位,國家應該健全貸款利率定價機制,完善具體的定價浮動標準,根據(jù)產(chǎn)業(yè)、貸款對象、方式、擔保物、期限、信用記錄、客戶承受能力及存款額度等因素制訂多種農(nóng)戶貸款的利率體系,遏止隨意定價和主觀定價,充分運用利率杠桿的手段,促進農(nóng)戶調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu),大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。同時要強化貸款利率定價監(jiān)督制度,為確保貸款利率定價有理,優(yōu)惠有因,授權(quán)有度,防止人情定價,主觀定價等現(xiàn)象產(chǎn)生,而且在實際執(zhí)行過程中,農(nóng)村金融機構(gòu)應建立健全貸款明細帳簿,接受相關(guān)監(jiān)督機構(gòu)的檢查,確保浮動的貸款利率能有效發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟的作用,使農(nóng)村金融機構(gòu)既在自身業(yè)務(wù)方面得到良好持續(xù),又支持了農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展。
(三)擴大稅收減免與貼息范圍
我國小農(nóng)經(jīng)濟模式使得農(nóng)民的資金需求具有時間長、金額小、生產(chǎn)性和生活性開支合一的特點,貸款農(nóng)民缺乏有價值的抵押物,不確定風險較大,使商業(yè)銀行對小農(nóng)經(jīng)濟色彩濃厚的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民個人貸款的發(fā)放往往比較審慎。商業(yè)銀行作為追求利潤最大化的金融組織,根據(jù)市場這只“看不見的手”對經(jīng)濟和金融自發(fā)調(diào)節(jié),固然會將貸款重點放在高回報的非農(nóng)業(yè)和城市,要引導商業(yè)銀行自發(fā)地靠近農(nóng)業(yè)、落腳農(nóng)村,國家強制性的政策并不會帶來較好的效果,應該給予商業(yè)銀行發(fā)放的農(nóng)業(yè)貸款適當?shù)呢斦a貼利息,對農(nóng)村地區(qū)提供農(nóng)業(yè)貸款的商業(yè)銀行一定程度的減免稅;繼續(xù)維持當前農(nóng)村信用社享受減免稅和貼息的現(xiàn)狀,使這種優(yōu)惠擴大到其他金融機構(gòu),這樣一來,讓金融機構(gòu)看到利潤的前景,引導它們進軍農(nóng)村,充分調(diào)動它們在農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)營積極性,心甘情愿地為農(nóng)村提供金融服務(wù),同時也就形成了農(nóng)村金融機構(gòu)多元化的格局。
(四)加大政策性金融的支持力度
由于我國的“二元經(jīng)濟”結(jié)構(gòu)在相當長的時期難以被打破,在商業(yè)性金融供給不足的情況下,不僅需要大力發(fā)展互助合作性質(zhì)的農(nóng)村合作金融,而且有必要通過政府“看得見的手”去彌補純商業(yè)性金融“看不見的手”所無法調(diào)節(jié)的部位或環(huán)節(jié)。因此,對中國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)這樣經(jīng)濟不發(fā)達、市場化程度十分有限的地區(qū)和部門來說,政策性金融的供給是比不可少的。目前,中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的服務(wù)定位主要是支持糧棉收購環(huán)節(jié),應延伸服務(wù)對象,擴大服務(wù)領(lǐng)域,要圍繞農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整做好政策性金融服務(wù),支持農(nóng)村利用科技、信息提升農(nóng)業(yè)競爭力,并幫助農(nóng)民解決因結(jié)構(gòu)性矛盾而導致的農(nóng)村資金不足問題。另外,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的營業(yè)網(wǎng)點要適當向下延伸,從組織機構(gòu)上更加貼近農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。
(五)為非正規(guī)金融正名
中國農(nóng)村存在著一個廣大的民間融資市場,有4/5的貸款者是通過親戚、朋友或非正規(guī)金融市場獲得借入資金。[7] 不可否認,現(xiàn)實生活中農(nóng)村民間非正式金融確實存在著某些不規(guī)范現(xiàn)象和比較大的風險,但客觀而論,民間借貸對農(nóng)村經(jīng)濟具有良好的適應性和積極的推動作用,能夠在很大程度上彌補正式金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)貸款的不足,促進了多渠道、多形式的農(nóng)村金融發(fā)展,國家應引導和規(guī)范民間非正式金融的經(jīng)營行為,制訂符合中國國情的民間金融法律法規(guī),如《民間融資法》、《民間金融機構(gòu)管理條例》等。為防范日常的經(jīng)營風險和控制局部金融混亂蔓延,還可通過類似行業(yè)協(xié)會的農(nóng)村組織對它們進行指導,加強民間非正式金融的自律。
(六)健全農(nóng)業(yè)保險體系
由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的脆弱性以及農(nóng)村本身的資金短缺,農(nóng)業(yè)保險要獲得成功,政府必須彌補純粹商業(yè)運作的缺陷,建立利益誘導機制,給農(nóng)業(yè)保險提供再保險,使保險公司至少能夠維持經(jīng)營,在政府的政策資金投入支持下,達到自我積累、自我發(fā)展?紤]到我國農(nóng)村地域廣大,專設(shè)保險公司網(wǎng)點成本較大的問題,國家可出臺相關(guān)規(guī)定,讓農(nóng)村銀行業(yè)金融機構(gòu)代辦農(nóng)業(yè)保險的方式,保險公司將農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)剝離出來,運用農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等金融機構(gòu)在農(nóng)村網(wǎng)點多的優(yōu)勢,采取國家扶持推動,農(nóng)村信用社等金融機構(gòu)代辦的形式,由經(jīng)辦的金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)保險實行獨立核算,并按照一定比例收取管理費用,政府給予適當?shù)呢斦a貼,并免征農(nóng)業(yè)保險稅收。
參考文獻:
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*作者簡介: 周昌發(fā)(1977- ),男,云南昭通人,重慶大學法學院博士研究生,云南凌云律師事務(wù)所律師,研究方向為經(jīng)濟法理論、金融法、公司企業(yè)法。
[①] “安信模式” 指的是上海安信農(nóng)業(yè)保險公司通過政府財政補貼與商業(yè)險種的收益來彌補種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險可能產(chǎn)生的虧損,運行中也獲得成功經(jīng)驗,故業(yè)界歸結(jié)為“安信模式”; 同樣地,“安華模式”是由安華農(nóng)業(yè)保險股份有限公司探索農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營發(fā)展新思路、新模式而得名;“安盟模式”是法國安盟保險公司在成都設(shè)立分公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)而獲此名,該公司在中國按商業(yè)性運營,并沒有獲得中國政府補貼,所以盈利較為困難。
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[1] http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/jsp/index.jsp. 中國銀行業(yè)農(nóng)村金融服務(wù)分布圖集.
[2] 梁小民. 政府宏觀調(diào)控不等于搞計劃經(jīng)濟——宏觀調(diào)控的誤解、誤讀、誤用 [N] . 世界經(jīng)濟報道,2005-03-09.
[3] 馬洪. 什么是社會主義市場經(jīng)濟 [M] . 北京: 中國發(fā)展出版社, 1993:198.
[4] 朱崇實. 金融法教程 [M]. 北京: 法律出版社, 2005: 8.
[5]http://www.jsnx.net/ReadNews.asp?NewsID=1562&BigClassName=%C0%ED%C2%DB%CC%BD%CC%D6&SmallClassName=%C0%ED%C2%DB%CC%BD%CC%D6&SpecialID=0蔡國忠. 農(nóng)村信用社貸款利率定價中存在的問題與建議 [J].
[6] [美]E·博登海默, 鄧正來譯. 法理學——法律哲學與法律方法 [M]. 北京: 中國政法大學出版社, 1999:394.
[7] 李小云. 中國農(nóng)村情況報告 [M]. 北京: 社會科學文獻出版社, 2008:53.
本文發(fā)表在《經(jīng)濟問題探索》2009年第2期