近年來(lái),大量農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)務(wù)工,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)也隨之普遍而頻繁。準(zhǔn)確地理解和適用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之法律制度,有利于正確選擇土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式,并維護(hù)流轉(zhuǎn)中相關(guān)各方的合法權(quán)益。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)及流轉(zhuǎn)分類(lèi)
我國(guó)農(nóng)村土地承包法第二章“家庭承包”和第三章“其他方式的承包”分別規(guī)定了家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與其他方式承包物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)兩大類(lèi)。家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),是指通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式的流轉(zhuǎn);其他方式承包物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),是指通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地,經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書(shū)的,其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式的流轉(zhuǎn)。
我國(guó)現(xiàn)行法雖已規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)”,但關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì),在法學(xué)理論上一直存在物權(quán)說(shuō)和債權(quán)說(shuō)之爭(zhēng)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)說(shuō)的理由主要為:(1)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的連帶性上看,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)連帶于聯(lián)產(chǎn)承包,屬于農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的組成部分,發(fā)包人對(duì)作為承包經(jīng)營(yíng)的標(biāo)的物的土地仍有相當(dāng)大的支配力。(2)從承包人與土地所有人的關(guān)系上看,聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系本質(zhì)上為發(fā)包人與承包人之間的內(nèi)部關(guān)系。(3)土地轉(zhuǎn)包關(guān)系中,轉(zhuǎn)包人取得的權(quán)利也是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),若該權(quán)利性質(zhì)為物權(quán),這顯然違背一般物權(quán)法原理。若該權(quán)利性質(zhì)為債權(quán),則立法上和實(shí)踐上就不得不區(qū)別物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)說(shuō)認(rèn)為,債權(quán)不足以保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)而非債權(quán)。我國(guó)農(nóng)村土地改革的過(guò)程,也是農(nóng)民的土地權(quán)利從債權(quán)保護(hù)到物權(quán)保護(hù)的過(guò)程。土地承包法確立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),從本質(zhì)上說(shuō)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了物權(quán)化;物權(quán)法更是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬為用益物權(quán),并真正賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的標(biāo)的物是集體所有或者國(guó)家所有而依法由農(nóng)民集體使用的土地,并且“農(nóng)村土地承包后,土地的所有權(quán)性質(zhì)不變”,使它與傳統(tǒng)的用益物權(quán)相比,有其自己的特點(diǎn):(1)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通常是以家庭所有成員的權(quán)利共同行使,從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。(2)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的標(biāo)的物一般是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的土地,非經(jīng)批準(zhǔn)不得改變土地用途。(3)具有“成員權(quán)”的內(nèi)在含義。因?yàn)椤霸诙鄶?shù)情況下,擁有社員權(quán)是取得集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的必要條件”。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)受限原因及結(jié)果
1998年修改后的土地管理法對(duì)轉(zhuǎn)讓范圍的限制雖有所放寬,但依然規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的,必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上的村民代表同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府的同意!笨梢(jiàn),農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是受限制的。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題主要由集體所有權(quán)性質(zhì)模糊不清所致。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式,其流通的自由化問(wèn)題涉及到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度背后的集體與農(nóng)民的關(guān)系和定位,也涉及到我國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、農(nóng)村的城鎮(zhèn)化等問(wèn)題。法律雖然確立了農(nóng)村土地的集體所有制,但是集體土地所有權(quán)實(shí)際上是模糊不清的,原因是集體主體本身的模糊性!凹w”、“集體所有”、“集體所有制”本都是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)上的概念,卻納入法律的范疇。關(guān)于集體土地所有權(quán)的性質(zhì),在我國(guó)法學(xué)界有三種觀(guān)點(diǎn):其一,集體土地所有權(quán)是一種由“集體經(jīng)濟(jì)組織”享有的單獨(dú)所有權(quán);其二,我國(guó)的集體所有權(quán)是集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)(土地)享有占有、使用和收益權(quán),并且依法按照平等、自愿原則來(lái)行使對(duì)集體土地的所有權(quán);其三,集體所有權(quán)是“個(gè)人化與法人化的契合”,集體財(cái)產(chǎn)(土地)應(yīng)為集體組織法人所有,而集體組織成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有股權(quán)或社會(huì)權(quán)?梢钥闯觯鳛榧w所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),具有濃厚的成員權(quán)的色彩,即必須從成員(農(nóng)民)和集體的關(guān)系中把握農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)民的土地權(quán)利作為由集體提供的基本生存資料和社區(qū)福利,照顧其生老病死,雖然這種模式在特定的社會(huì)背景之下起到了一定積極作用,但其分配的內(nèi)部性、封閉性、平均性造成的弊端甚多:一是否定了土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)因素和效益原則;二是集體成員的婚嫁生死導(dǎo)致土地使用權(quán)產(chǎn)生變更或消滅,引起土地使用狀況過(guò)多的非經(jīng)濟(jì)原因變更;三是容易因公平判斷的分歧而引起集體經(jīng)濟(jì)組織中的內(nèi)部矛盾;四是刺激農(nóng)村人口多生和性別偏好,使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)就業(yè)避開(kāi)了市場(chǎng)規(guī)范和市場(chǎng)約束,掩蓋了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力過(guò)剩的危機(jī),承包土地成為一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)保障功能的消極替代。
毋庸置疑的是,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下,農(nóng)業(yè)資源(特別是土地資源)的配置應(yīng)當(dāng)依市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn),應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自己決定轉(zhuǎn)讓對(duì)土地的使用權(quán)利。轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)須經(jīng)發(fā)包人同意,實(shí)際上限制土地使用權(quán)利的自由流轉(zhuǎn),為以行政或準(zhǔn)行政手段配置土地資源留下了太多的余地,并在相當(dāng)程度上犧牲了效率。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這種封閉性的制度設(shè)計(jì)實(shí)際上強(qiáng)化了農(nóng)民職業(yè)的身份性,不利于農(nóng)村勞動(dòng)力的充分調(diào)動(dòng)。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的重構(gòu)
首先,明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵。按物權(quán)理論規(guī)范農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度,進(jìn)一步拓展農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵。應(yīng)該包含以下幾點(diǎn):(1)法定承包權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員只要其愿意并符合相關(guān)規(guī)定,就具有承包經(jīng)營(yíng)土地的資格,就應(yīng)該也能夠依法獲得農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。(2)占有權(quán)。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)集體所有的農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行實(shí)際支配、控制的權(quán)利。(3)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。依照法律或者約定取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也就自然享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán),且土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使以農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?yàn)橄蓿⑹苤朴谕恋爻邪贤?4)土地收益權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人取得土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),其土地產(chǎn)品的所有權(quán)應(yīng)為其所有,而不論其是否已與土地分離,它是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人獲取土地收益的權(quán)利。(5)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)是土地收益權(quán)的自然延伸。唯有確保流轉(zhuǎn)權(quán)的充分行使,才能使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人獲得最佳的收益。(6)土地入股權(quán)。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體在承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)以土地作為股份入股經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。(7)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的放棄權(quán)和交回權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)的一種類(lèi)型,其在設(shè)立與行使過(guò)程中都應(yīng)充分考慮作為民事主體的村民應(yīng)享有的自治。
其次,為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供有效的保障。在政策法律規(guī)定上為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供相應(yīng)的制度保障,只要符合國(guó)家的相關(guān)政策法律,就允許有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)蝗∠麑?duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的不當(dāng)限制,以物權(quán)自由流通理論為基礎(chǔ),允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)人流通領(lǐng)域,并借助于一定的方式如承包、轉(zhuǎn)包、出租、抵押、入股等,在不同主體之間合理流動(dòng);建立健全嚴(yán)格的土地登記制度等。
第三,明確承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期間和經(jīng)營(yíng)權(quán)人的法定義務(wù)。為了使農(nóng)民信賴(lài)承包合同,使其合理的預(yù)期利益得以實(shí)現(xiàn),激發(fā)廣大農(nóng)民的積極性,對(duì)承包經(jīng)營(yíng)合同的最低期限作出明確規(guī)定是十分重要的。我國(guó)已頒布的物權(quán)法第一百二十六條對(duì)此做了規(guī)定:“耕地的承包期為三十年;草地的承包期為三十至五十年;林地的承包期為三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)!彼,在建設(shè)農(nóng)地制度時(shí),不僅要使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期化,而且要使農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠固化到具體的地塊上,并且要對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容加以明確。
同時(shí),對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人應(yīng)規(guī)定嚴(yán)格的義務(wù):(1)遵循用途管制的義務(wù)。(2)確保土地自身持續(xù)性的義務(wù)。應(yīng)依法保護(hù)和合理利用土地,不得給土地造成永久性的損害;(3)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。
第四,弱化農(nóng)地的社會(huì)保障功能,F(xiàn)階段農(nóng)地承擔(dān)一定的社會(huì)保障功能無(wú)疑有利于國(guó)家和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定,但農(nóng)地資源承受著本不該其承受的社會(huì)保障功能會(huì)使農(nóng)地資源的利用效率大大降低。因此,在加強(qiáng)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度建設(shè)時(shí),應(yīng)積極創(chuàng)造條件,大力發(fā)展社會(huì)保障事業(yè),以逐步消除農(nóng)地社會(huì)保障功能對(duì)農(nóng)地制度的影響。有了完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度,農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有了充分認(rèn)識(shí),土地就會(huì)向資源最優(yōu)配置狀態(tài)流轉(zhuǎn)。
結(jié)語(yǔ)
要加速我國(guó)農(nóng)地市場(chǎng)化進(jìn)程,就必須按物權(quán)理論規(guī)范我國(guó)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度,通過(guò)法律制度及農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善,使農(nóng)民和土地權(quán)利合理配置,從而確保農(nóng)民的利益得到真正的保護(hù)。
(作者單位:江蘇省豐縣人民法院) 作者:蔣新建
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