實(shí)踐證明，仲裁是解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的有效手段之一。

　　首次提請(qǐng)十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁法草案，充分吸收試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，從當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況出發(fā)，力求從制度上化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛。

　　【機(jī)構(gòu)】設(shè)在縣一級(jí)

　　目前，在試點(diǎn)地區(qū)，仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要有三種形式。

　　第一種是在市級(jí)設(shè)立仲裁委員會(huì)。浙江省溫州市設(shè)立了農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)，合并審理市轄三個(gè)區(qū)的土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，市轄其他縣也設(shè)立仲裁委員會(huì)，市、縣仲裁委員會(huì)之間沒(méi)有隸屬關(guān)系。第二種是縣級(jí)仲裁。這是試點(diǎn)中最普遍的形式。由縣仲裁委員會(huì)派出仲裁員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)審理土地承包糾紛，就近方便群眾。有些地方還建立了“村有調(diào)解員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有調(diào)解機(jī)構(gòu)、縣市有仲裁委員會(huì)”的土地承包糾紛調(diào)處體系。第三種是縣鄉(xiāng)兩級(jí)仲裁。比如遼寧省就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣兩級(jí)建立了土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，在地市和省級(jí)還建立了仲裁指導(dǎo)中心。

　　草案對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立、組成和職責(zé)予以了明確。草案規(guī)定，縣級(jí)人民政府根據(jù)實(shí)際情況組織成立農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)；仲裁委員會(huì)由政府代表、有關(guān)部門(mén)代表、農(nóng)民代表以及法律、經(jīng)濟(jì)等專(zhuān)業(yè)人員組成，其中農(nóng)民代表和專(zhuān)業(yè)人員不得少于總數(shù)的二分之一；仲裁委員會(huì)負(fù)責(zé)聘任、解聘仲裁員，受理案件，并監(jiān)督仲裁活動(dòng)。

　　草案還規(guī)范了政府和仲裁機(jī)構(gòu)的關(guān)系，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府要加強(qiáng)對(duì)仲裁工作的指導(dǎo)；有關(guān)部門(mén)要按照職責(zé)分工，支持仲裁機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作，仲裁機(jī)構(gòu)日常工作由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地承包管理部門(mén)承擔(dān)。

　　【仲裁員】五年以上相關(guān)工作經(jīng)歷

　　開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性、政策性很強(qiáng)的工作。目前，全國(guó)平均每個(gè)仲裁試點(diǎn)聘有10名左右仲裁員，全國(guó)約有3000名仲裁員。

　　各試點(diǎn)地區(qū)聘請(qǐng)仲裁員有兩種情況：一是外聘，包括聘請(qǐng)律師、退休法官、檢察官等專(zhuān)業(yè)法律工作者；二是內(nèi)部培養(yǎng)，這是主要形式。由原從事農(nóng)村土地承包管理工作的干部擔(dān)任。他們熟悉政策，了解農(nóng)村實(shí)際，比一般的法律工作者有經(jīng)驗(yàn)上的優(yōu)勢(shì)。

　　但從實(shí)踐來(lái)看，兼職仲裁員的情況比較普遍，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的考核和培訓(xùn)機(jī)制，影響和制約了仲裁工作的開(kāi)展。為此，草案建立了仲裁員管理制度。草案規(guī)定，仲裁機(jī)構(gòu)聘任公道正派的人員為仲裁員，并定期組織仲裁員培訓(xùn)；仲裁員應(yīng)當(dāng)從事農(nóng)村土地承包管理工作、法律工作等滿5年以上；熟悉農(nóng)村土地承包法律和政策，且威信較高的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，也可以聘任為仲裁員。同時(shí)規(guī)定，仲裁員有徇私舞弊、枉法裁決等違法行為的，終身不得再擔(dān)任仲裁員，構(gòu)成犯罪的，依法承擔(dān)刑事責(zé)任。

　　【受理】五日內(nèi)完成審查

　　在試點(diǎn)單位，一般只要群眾申請(qǐng)就會(huì)受理。為了方便群眾就地、及時(shí)、有效解決糾紛，并銜接好仲裁與訴訟的關(guān)系，草案對(duì)仲裁的申請(qǐng)和受理程序作了明確規(guī)定。

　　草案明確了申請(qǐng)仲裁的條件。仲裁實(shí)行屬地管轄；申請(qǐng)仲裁應(yīng)當(dāng)有明確的被申請(qǐng)人，有具體的仲裁請(qǐng)求和相應(yīng)理由；當(dāng)事人可以書(shū)面申請(qǐng)，也可以口頭申請(qǐng)；可以直接向仲裁機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，也可以向受仲裁機(jī)構(gòu)委托的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者有關(guān)組織、個(gè)人提出申請(qǐng)；與本案有利害關(guān)系的，可以作為第三人參加仲裁，家庭承包的，可以由家庭代表人參加仲裁。

　　草案規(guī)范了仲裁的受理制度。仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日內(nèi)完成受理審查；決定受理的，應(yīng)當(dāng)通知申請(qǐng)人；如果因?yàn)槿嗣穹ㄔ阂呀?jīng)受理該糾紛，或者該糾紛已經(jīng)生效的判決、裁定處理完畢等原因不予受理的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知申請(qǐng)人說(shuō)明理由。

　　草案還明確了送達(dá)和答辯程序。仲裁機(jī)構(gòu)受理后，應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日內(nèi)將仲裁通知、仲裁規(guī)則、仲裁員名冊(cè)等送達(dá)申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人；被申請(qǐng)人可以書(shū)面答辯，也可以口頭答辯，并可以在答辯中對(duì)申請(qǐng)人提出反請(qǐng)求。

　　【仲裁庭】有權(quán)調(diào)查取證

　　目前，已有23個(gè)省級(jí)人大在地方法規(guī)中對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁作了規(guī)定，還有10個(gè)省級(jí)人大或者政府制定了農(nóng)業(yè)承包合同仲裁辦法。這些法規(guī)和辦法對(duì)仲裁庭組成等作出了規(guī)定，還有的地方設(shè)計(jì)了仲裁標(biāo)準(zhǔn)文書(shū)和仲裁徽標(biāo)，制定了庭審程序和語(yǔ)言規(guī)范。

　　為了保證仲裁庭的公正性和權(quán)威性，方便仲裁庭在查明案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，草案對(duì)仲裁庭的組成和職責(zé)作出了明確規(guī)定。

　　草案規(guī)定仲裁庭組成人員由雙方當(dāng)事人從仲裁員名冊(cè)中選定，當(dāng)事人不能選定的，由仲裁委員會(huì)指定；仲裁庭組成人員和本案有利害關(guān)系，或者與本案當(dāng)事人、第三人、代理人有其他關(guān)系，可能影響公正裁決的，應(yīng)當(dāng)依法回避。

　　草案明確仲裁庭有權(quán)調(diào)查取證。仲裁庭依法獨(dú)立履行職責(zé)，不受任何組織、個(gè)人的干涉；仲裁庭可以調(diào)查取證，也可以委托人民法院代為調(diào)查取證；當(dāng)事人可以申請(qǐng)仲裁庭委托鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)專(zhuān)門(mén)問(wèn)題進(jìn)行鑒定，必要時(shí)，仲裁庭也可以直接決定進(jìn)行鑒定。

　　草案還建立了先行裁定制度。草案規(guī)定，對(duì)權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的糾紛，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，仲裁庭可以在裁決前作出先行裁定，責(zé)令當(dāng)事人停止取土占地、哄搶農(nóng)產(chǎn)品、阻撓耕地收獲等違法行為，恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；一方當(dāng)事人不履行的，另一方當(dāng)事人可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，但應(yīng)提供擔(dān)保。

　　【原則】調(diào)解貫穿始終

　　調(diào)解是解決糾紛的一條重要渠道。針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛情況復(fù)雜、疑難問(wèn)題較多的現(xiàn)實(shí)，各試點(diǎn)單位堅(jiān)持先行調(diào)解，要求村、鄉(xiāng)兩級(jí)必須先做好調(diào)解工作，盡最大可能化解矛盾。調(diào)解不成，啟動(dòng)仲裁程序后，也堅(jiān)持調(diào)解優(yōu)先。

　　草案從實(shí)際出發(fā)，強(qiáng)化了對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的調(diào)解，要求能調(diào)解的要先調(diào)解，調(diào)解要貫穿仲裁的始終。規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會(huì)要加強(qiáng)仲裁前的調(diào)解工作，盡可能幫助當(dāng)事人解決糾紛；進(jìn)入仲裁程序后，對(duì)案件事實(shí)基本清楚的糾紛，凡是能夠調(diào)解的，仲裁庭要盡量調(diào)解，調(diào)解書(shū)經(jīng)雙方當(dāng)事人簽名、蓋章或者捺印后發(fā)生法律效力。

　　【審理】六十日內(nèi)審結(jié)

　　實(shí)踐中，可裁可審、裁后再審的程序比較復(fù)雜，周期很長(zhǎng)。甚至有個(gè)別土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，經(jīng)仲裁后進(jìn)入司法程序，已經(jīng)過(guò)一審、二審、抗訴、再審，歷經(jīng)兩三年仍未結(jié)案。

　　草案針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛大多發(fā)生在農(nóng)村基層的情況，規(guī)定了靈活便捷的開(kāi)庭程序，減少農(nóng)民的仲裁成本，把糾紛化解在基層。針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)效性強(qiáng)、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，規(guī)定仲裁原則上應(yīng)當(dāng)在受理后60日內(nèi)結(jié)束，同時(shí)詳細(xì)規(guī)定裁決書(shū)的主要內(nèi)容和裁決執(zhí)行制度，保證裁決的及時(shí)性、公正性和有效性。

　　草案建立了仲裁公開(kāi)開(kāi)庭制度。除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等情況外，仲裁應(yīng)當(dāng)公開(kāi)開(kāi)庭；開(kāi)庭在糾紛涉及的土地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進(jìn)行，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，也可以在仲裁委員會(huì)所在地進(jìn)行。

　　草案明確了當(dāng)事人在開(kāi)庭過(guò)程中的主要權(quán)利義務(wù)。當(dāng)事人和其他仲裁參加人在開(kāi)庭過(guò)程中享有質(zhì)證、辯論等權(quán)利，也有對(duì)自己的主張?zhí)峁┳C據(jù)的義務(wù)。

　　草案還規(guī)范了裁決的時(shí)限、程序和裁決書(shū)的主要內(nèi)容。仲裁原則上應(yīng)當(dāng)在受理后60日內(nèi)結(jié)束；仲裁庭應(yīng)當(dāng)根據(jù)認(rèn)定的事實(shí)和有關(guān)法律、政策作出裁決，不能形成多數(shù)意見(jiàn)時(shí)，按照首席仲裁員的意見(jiàn)裁決，仲裁員的意見(jiàn)及理由要記入仲裁筆錄；仲裁書(shū)要如實(shí)載明仲裁請(qǐng)求、爭(zhēng)議事實(shí)、裁決理由、裁決結(jié)果以及當(dāng)事人不服裁決的起訴權(quán)利和期限。

　　【效力】不實(shí)行一裁終局

　　按照節(jié)約社會(huì)資源，發(fā)揮人民法院對(duì)仲裁監(jiān)督作用的原則，草案規(guī)定了仲裁制度與司法制度的關(guān)系，對(duì)當(dāng)事人不服仲裁裁決的，允許向法院起訴，而沒(méi)有實(shí)行“一裁終局”。

　　草案規(guī)定，當(dāng)事人不服仲裁裁決的，可以在收到裁決書(shū)30日內(nèi)向人民法院起訴，逾期不起訴的，裁決書(shū)發(fā)生法律效力；一方當(dāng)事人不履行生效裁決書(shū)的，另一方當(dāng)事人可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；但是，如果當(dāng)事人證明裁決認(rèn)定主要事實(shí)的證據(jù)不足、適用法律確有錯(cuò)誤等，人民法院不予執(zhí)行，當(dāng)事人可以重新申請(qǐng)仲裁，也可以直接起訴。

　　【費(fèi)用】不向當(dāng)事人收費(fèi)

　　目前，農(nóng)業(yè)部組織的農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試點(diǎn)多數(shù)地方?jīng)]有收費(fèi)。在其他一些試點(diǎn)地區(qū)，有的按照土地承包糾紛標(biāo)的額的千分之三收費(fèi)，但最高不超過(guò)3000元。有的按件收費(fèi)，每件不超過(guò)200元。

　　為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，草案在附則中明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁不得向當(dāng)事人收取費(fèi)用，仲裁工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算予以保障。