土地是民生之本、發(fā)展之基,十分珍惜和合理利用土地、切實保護(hù)耕地是我國的一項基本國策。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展,各項建設(shè)對土地的需求逐年加快,土地供需矛盾日益突出,耕地保護(hù)壓力倍增,已有666個縣低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織規(guī)定人均耕地占用的警戒線,全國耕地保有量離18億畝的紅色警戒線已是咫尺之遙。
一、我國土地管理所面臨的嚴(yán)峻形勢
可以近似地理解,土地管理主要圍繞兩個目標(biāo)進(jìn)行:一是糧食安全,二是資產(chǎn)安全。目前,兩個方面的情況都令人擔(dān)憂。
(一)我國耕地資源狀況令人擔(dān)憂(耕地是生存之源,承載之基,穩(wěn)定之本)
1.人均耕地少,分布不均衡 我國耕地面積18.27億畝,人均(去年年末全國總?cè)丝?31448萬)占有1.39畝,僅為世界人均數(shù)3.75畝的37%。 聯(lián)合國糧農(nóng)組織規(guī)定人均占有耕地的警戒線是0.795畝,全國有666個縣低于這一水平。
我市耕地總面積425萬畝,有452萬人,人均耕地0.94畝。 耕地大于2畝的主要分布在東北、西北和西南的大部分地區(qū),沿海地區(qū)的人地矛盾特別突出。
2.耕地減少情況嚴(yán)重 1996年,國家提出要對耕地實行最嚴(yán)格的保護(hù)政策,以服從糧食安全的戰(zhàn)略需要。同時,提出了占一畝耕地補(bǔ)一畝耕地的“占補(bǔ)平衡”原則。然而,從1996年到2002年,我國耕地從19.5億畝縮減為18.89億畝,平均每年減少千余萬畝。而到了2006年,全國耕地面積已減少到18.27億畝,我國人均耕地面積由1.59畝(2003年數(shù)據(jù))驟降為1.39畝,形勢日益嚴(yán)峻。
【2006年全國耕地凈減少30.7萬公頃(460.2萬畝)。其中:建設(shè)占用25.9萬公頃(387.8萬畝);災(zāi)毀耕地3.6萬公頃(53.8萬畝);生態(tài)退耕33.9萬公頃(509.1萬畝);因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地4.0萬公頃(60.3萬畝)。以上四項共減少耕地67.4萬公頃(1011.0萬畝)。同期土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地36.7萬公頃(550.8萬畝),超過建設(shè)占用耕地42.0%。】
當(dāng)前,離18億畝的紅色警戒線已是咫尺之遙,耕地減少的趨勢卻仍在繼續(xù)。由此形成的數(shù)千萬失地農(nóng)民也給社會帶來隱憂。
3.耕地總體質(zhì)量差,生產(chǎn)水平低 全國耕地中,坡度在15度以上的占耕地總量的13.6%,其中9100萬畝坡度在25度以上,應(yīng)逐步退耕還林還牧。 全國耕地中有灌溉設(shè)施的水田和水澆地7.91億畝,僅占耕地總量的39%。 我國糧食年需求量為5200億公斤,但產(chǎn)量長期徘徊在4500億公斤左右,比差達(dá)700億公斤。去年糧產(chǎn)有一定回升,但需大于產(chǎn)的基本勢態(tài)并沒有改變。
4.耕地退化現(xiàn)象嚴(yán)重 一是受氣候等自然因素的影響。(土地沙化:我國荒漠化土地面積為262萬平方公里,已占國土面積的27%,沙化面積每年以2460平方公里的速度在發(fā)展,相當(dāng)于一年損失一個中等縣的面積 ,這其中有不少耕地) 二是受人工因素的影響。(污染) 5.耕地后備資源有限 全國可開發(fā)的耕地約為1億畝,按人口計算可以忽略不計。
(二)我國土地資產(chǎn)流失的情況令人擔(dān)憂
我國國有土地總資產(chǎn)約25萬個億,每年大約流失100個億,流失的主要形式:
一是一些地方違法批地用地,主要是違反規(guī)劃用地、未批先用、邊報邊用、越權(quán)批地、擅自下放土地審批權(quán)等。僅從對全國50萬人口以上城市衛(wèi)星遙感監(jiān)測檢查情況看,這幾年,在新增建設(shè)用地總量中,違反規(guī)劃用地、未批先用、邊報邊用等違法用地宗數(shù)、面積所占的比例都比較大。(國新辦7月12新聞發(fā)布會數(shù)據(jù):非法占地案占總案件的80%,非法批地案占20%;從面積上看,比例正好相反)
二是一些地方違法違規(guī)出讓土地,主要是該有償出讓的卻劃撥供地,該招標(biāo)拍賣掛牌出讓的卻協(xié)議出讓,以及低價協(xié)議出讓,擅自減免地價,不依法追繳土地出讓金等。
三是一些地方違規(guī)設(shè)立各類“園區(qū)”,主要是一些“園區(qū)”違反規(guī)劃圈占土地,違法授予其土地審批權(quán),違法供地用地等,浪費(fèi)土地問題嚴(yán)重。據(jù)對部分“園區(qū)”用地情況調(diào)查,一些違規(guī)設(shè)立的“園區(qū)”實際開發(fā)程度很低,大量土地閑置。(有資料顯示,廣東開發(fā)區(qū)實際利用的土地只有16%)
四是一些地方土地交易秩序混亂,主要是劃撥土地和集體土地非法入市,隱形交易,造成土地收益流失。
針對土地管理的嚴(yán)峻形勢,國務(wù)院于2004年出臺了28號文件,即《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》,要求從五個方面完善我國嚴(yán)格的土地管理制度;在此基礎(chǔ)上,去年國務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控有關(guān)問題的通知》,《通知》進(jìn)一步指出,當(dāng)前土地管理特別是土地調(diào)控中出現(xiàn)了一些新動向、新問題,建設(shè)用地總量增長過快,低成本工業(yè)用地過度擴(kuò)張,違法違規(guī)用地、濫占耕地現(xiàn)象屢禁不止,嚴(yán)把土地“閘門”任務(wù)仍然十分艱巨。為加強(qiáng)宏觀調(diào)控,通知提出了8條措施。
二、我國土地管理的基本制度
從總體上分,土地管理制度可分為土地所有制度、土地使用制度和土地管理制度。我國目前施行的土地管理的具體制度主要有:
(一)土地集中統(tǒng)一管理制度
世界上大多數(shù)國家的土地管理都經(jīng)歷了由分散、分權(quán)、多頭管理到集中、集權(quán)、統(tǒng)一管理的過程。 1.由統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)管理,實施統(tǒng)一的管理辦法。 2.土地管理權(quán)限主要集中在省和中央兩級。 (二)土地用途管制制度 1.國家編制土地利用總體規(guī)劃,規(guī)定土地用途,將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,控制建設(shè)用地總量,對耕地實行特殊保護(hù)。 2.土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用都要通過嚴(yán)格的審批程序。
報國務(wù)院批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃包括(1)省級行政區(qū)的土地利用總體規(guī)劃;(2)省級人民政府所在地的市;(3)人口在100萬以上的市;(4)國務(wù)院指定的城市。此外的土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)在省級人民政府。設(shè)區(qū)的市政府經(jīng)授權(quán)可審批鄉(xiāng)級土地總體規(guī)劃。
《土地管理法》規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批權(quán)限與土地利用利用總體規(guī)劃的審批權(quán)限大體相當(dāng)。但今年國土資源部根據(jù)國務(wù)院28號及31號文件的要求下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整報國務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地審批方式有關(guān)問題的通知》!锻ㄖ繁硎荆瑸榱恕皺(quán)責(zé)一致”,調(diào)整城市建設(shè)用地審批方式,在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi),由國務(wù)院分批次審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收,調(diào)整為每年由省級人民政府匯總后一次申報。
對涉及基本農(nóng)田的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用另有規(guī)定。
(三)土地登記和土地糾紛調(diào)處制度
土地登記制度 1.土地登記制度是指國家有關(guān)部門按照法律、法規(guī)規(guī)定的程序和要求進(jìn)行土地登記,以保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益,促進(jìn)土地利用的一項制度。土地登記是權(quán)屬管理的核心內(nèi)容,沒有登記的土地權(quán)屬不受法律保護(hù)。土地登記不屬于行政許可,具有公示性質(zhì),是一種行政確認(rèn)行為。 2.土地登記的內(nèi)容主要是所有權(quán)、使用權(quán)和他項權(quán)利。土地登記包括初始登記和變更登記兩種形式。 3.我國城市國有土地的登記已具備良好的工作條件和基礎(chǔ),而農(nóng)村集體土地的登記工作正在規(guī)范和完善之中。除集體建設(shè)用地外,其他農(nóng)村集體土地實行承包經(jīng)營。期限為30年。
土地糾紛調(diào)處制度 《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理處辦法》
(四)耕地占補(bǔ)平衡制度 1.非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地,占用者須開墾同量同質(zhì)的耕地或者繳納耕地開墾費(fèi)。 2.本地不能開墾的實行易地開墾。
(五)基本農(nóng)田保護(hù)制度精英博客 1.劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),對基本農(nóng)田實行特殊保護(hù)。有一系列保護(hù)政策。 2.省級行政區(qū)基本農(nóng)田應(yīng)占耕地的80%以上。 (六)土地征用征收制度 1.國家建設(shè)需要使用集體土地必須經(jīng)過征用征收。征用征收有嚴(yán)格的審批程序。 2.征用征收集體土地要給予補(bǔ)償。
(七)國有土地有償有期限使用制度 1.國有土地供給實行有償和劃撥兩種方式。劃撥方式有限定的條件。 2.有償使用的土地根據(jù)不同的用途有不同的使用期限。有償使用的方式主要有出讓、租賃、出資作價入股。 3.新增建設(shè)用地要繳納土地有償使用費(fèi)。
4。土地監(jiān)察制度 1.法律規(guī)定,縣級以上人民政府土地行政主管部門行使土地監(jiān)察權(quán)!锻恋乇O(jiān)察條例》 2.對土地違法犯罪行為可能進(jìn)行刑事處罰、行政處分和行政處罰。
(九)土地儲備制度
1.土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo),依法取得土地,進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。
2.土地儲備既是政府行為,也是土地經(jīng)濟(jì)行為。有一個在發(fā)展中規(guī)范的問題。國土資源部新出臺的《土地儲備管理辦法》就從土地儲備的概念、主體、計劃與管理、范圍與程序、開發(fā)與利用、供地及資金管理等方面作出了明確規(guī)定,一些原來不便操作的問題現(xiàn)在有了依據(jù)。(如儲備土地可登記發(fā)證、可用作抵押、可臨時使用)
(十)土地公開交易制度
1.土地公開交易是土地資源市場配置的必然要求。
2.經(jīng)濟(jì)活動中很早就有土地公開交易的自然需求,深圳市1987年公開拍賣第一塊國有土地是這一需求的顯化。
3.真正用法律規(guī)范確認(rèn)公開交易制度應(yīng)在2002年后, 2002年4月國土資源部發(fā)布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》是這一制度的現(xiàn)實法律基礎(chǔ);2003年發(fā)布的《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》是這一制度的補(bǔ)充。
4.土地公開交易制度向深層次演變。去年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》明確要求,工業(yè)用地必須采用招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓。
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