督查/進(jìn)水超標(biāo)/保底爭議，企業(yè)專家對話污水廠運營三大尬點

原創(chuàng)： 徐冰冰  E20水網(wǎng)固廢網(wǎng) 

環(huán)保督察成為常態(tài)，日益趨嚴(yán)的環(huán)保督察對污水廠的運營會產(chǎn)生什么影響？污水廠進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)，責(zé)任該如何界定？保底水量是否屬于固定回報？面對這一系列問題，3月23日“2019（第十七屆）水業(yè)戰(zhàn)略論壇”現(xiàn)場，眾多企業(yè)界、學(xué)界、法律界專家進(jìn)行多角度討論，針對當(dāng)前制約運營安全的政策環(huán)境提出優(yōu)化建議。

來源：中國水網(wǎng)          整理：徐冰冰

環(huán)保督察成為常態(tài)，日益趨嚴(yán)的環(huán)保督察對污水廠的運營會產(chǎn)生什么影響？污水廠進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)，責(zé)任該如何界定？保底水量是否屬于固定回報......
 
面對一系列問題，3月23日“2019（第十七屆）水業(yè)戰(zhàn)略論壇”現(xiàn)場，畢馬威企業(yè)咨詢（中國）有限公司基礎(chǔ)設(shè)施投融資(IGH)合伙人/國家發(fā)改委、財政部PPP雙庫定向邀請專家李煒特別對話中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院副院長/中國人民大學(xué)低碳水環(huán)境技術(shù)研究中心主任王洪臣，北控水務(wù)集團(tuán)有限公司運營總監(jiān)劉偉巖，北京首創(chuàng)股份有限公司運營管理部總經(jīng)理王光輝以及觀韜中茂(杭州)律師事務(wù)所合伙人/浙江省律協(xié)環(huán)資委主任陳國強(qiáng)，企業(yè)界、學(xué)界、法律界專家進(jìn)行多角度討論，針對當(dāng)前制約運營安全的政策環(huán)境提出優(yōu)化建議。
 

從左至右依次為：李煒、王洪臣、劉偉巖、王光輝、陳國強(qiáng)
 
環(huán)保督察對污水廠運營的影響

 第二輪中央生態(tài)環(huán)保督察今年啟動，從今年起，國家將用3年時間完成全覆蓋的例行督察，再用1年時間完成第二輪督察“回頭看”。這一次，范圍更廣、手段更豐富。環(huán)保督察會對污水廠運營產(chǎn)生哪些影響呢？
 
劉偉巖提到，環(huán)保督察會對企業(yè)的正常生產(chǎn)運營產(chǎn)生一定的影響。北控水務(wù)作為規(guī)范運營和負(fù)責(zé)任的水務(wù)運營企業(yè)，歡迎環(huán)保督察，也希望通過環(huán)保督察規(guī)范水務(wù)市場，減少劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象的發(fā)生。但環(huán)保督察到底查什么內(nèi)容，需要規(guī)范。是督察污水廠的運行過程？還是查進(jìn)出水情況。比如，環(huán)保督察要求所有設(shè)施全部都要運行。但是從技術(shù)角度來說，并不是必須的。比如對于脫氮，經(jīng)過提標(biāo)改造采用后置硝化、反硝化濾池工藝的處理廠，并不是所有季節(jié)都需要運行所有的設(shè)施，但從環(huán)保督察的角度，必須把所有的設(shè)施都運行起來，才能滿足環(huán)保督察的要求。但這種要求其實會造成不少不必要的成本浪費。劉偉巖建議，環(huán)保督察應(yīng)該重點查結(jié)果，即是不是達(dá)標(biāo)，不應(yīng)該過多地去督察一個企業(yè)自己應(yīng)該做的事情。
 
王光輝表示，環(huán)保督察是雙刃劍。很多污水廠建完了以后往往“曬太陽”，很大的問題是由于管網(wǎng)配套不健全，那么環(huán)保督察對上游的政府責(zé)任到位，應(yīng)該是個利好。未來不會出現(xiàn)太多的曬太陽的水廠，這對企業(yè)來說，肯定也是利好的。打鐵還得自身硬，環(huán)保督察成為常態(tài)，企業(yè)的核心能力特別是對水務(wù)運營企業(yè)來說特別關(guān)鍵。
 
“環(huán)保督察對首創(chuàng)股份來說，挑戰(zhàn)也很大�！笔讋�(chuàng)股份今年成立20周年，20年里，每個階段簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議都不一樣。隨著水質(zhì)提標(biāo)和排放標(biāo)準(zhǔn)整體趨嚴(yán)，每一個階段的工程技術(shù)質(zhì)量都不一樣。作為運營企業(yè)來說，需要對原有的水廠進(jìn)行全方位全周期的審視，把以前的短板補(bǔ)上，把長版拉起來。首創(chuàng)股份把所有水廠進(jìn)行地毯式普查，對水廠進(jìn)行分類分級的管理，對高風(fēng)險的水廠采取方案。
  
陳國強(qiáng)表示，環(huán)保督察對改善生態(tài)環(huán)境肯定有利的，對污水處理廠的運維提出更高的要求，提出了新的考驗。由于環(huán)保法律法規(guī)眾多，不但涉及各污染防治單行法還會涉及行政法系列的法規(guī)，對基層執(zhí)法人員來說如何理解和執(zhí)行法律也會有一定的難度。很多時候，污水處理廠達(dá)標(biāo)排放的問題不僅僅是污水廠內(nèi)部污染治理的問題，還得考慮上游進(jìn)水、管網(wǎng)、水量等問題。基層執(zhí)法過程中執(zhí)法人員如果把握不好，簡單粗暴，進(jìn)行一刀切執(zhí)行的做法是不可取的。   
 
王洪臣認(rèn)為，只有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)保監(jiān)管，才可能推動水務(wù)企業(yè)建設(shè)運營往更高、更快、更好的方向發(fā)展。執(zhí)法的質(zhì)量和科學(xué)性，尤其是規(guī)范性需要進(jìn)一步的提高。對標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定嚴(yán)格程度的掌握，要以保護(hù)行業(yè)優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)者為出發(fā)點。水務(wù)企業(yè)自身也要進(jìn)一步認(rèn)清法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。法不強(qiáng)人所難，當(dāng)你怎么做也不可能做好的，可以從法不強(qiáng)人所難的角度。有原則必有例外，社會肯定得有原則，同時也要看是不是特殊情況。
 
“水務(wù)企業(yè)還需要增強(qiáng)自證清白的能力，大部分的企業(yè)沒有自證清白的能力�！蓖鹾槌颊劦剑�很多污水處理廠沒有正規(guī)的水質(zhì)監(jiān)測體系，常年也不向社會公布自己的參數(shù)。污水廠可以利用保險系數(shù)等技術(shù)手段判定出水到底是否超標(biāo)，水務(wù)運營企業(yè)必須要科學(xué)、規(guī)范地盡心盡力。
   
李煒認(rèn)為，合理、適度的環(huán)保督察實際上對環(huán)保治理提出了更高要求，因此可以釋放出更大的治理需求，對環(huán)保行業(yè)的規(guī)范發(fā)展肯定是有好處的。但是，精準(zhǔn)、專業(yè)的監(jiān)管以及監(jiān)管力度的把握尤為重要。環(huán)保監(jiān)管的目的不是為了處罰或者罰款，而是為了環(huán)保行業(yè)往更好的方向發(fā)展，通過監(jiān)管保護(hù)規(guī)范操作、治理成效顯著的企業(yè)，同時把環(huán)保治理能力欠缺、治理效果不佳的企業(yè)逐出，優(yōu)化環(huán)保行業(yè)競爭環(huán)境，通過市場化手段真正改善環(huán)境服務(wù)。
 
如何應(yīng)對進(jìn)水超標(biāo)事件

 污水廠進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)，到底該追究誰的責(zé)任？對于進(jìn)水超標(biāo)與出水超標(biāo)問題，相關(guān)行業(yè)主管部門的負(fù)責(zé)人認(rèn)為，城市污水處理廠只要接納了這個污水了，就要按照法律的規(guī)定達(dá)標(biāo)排放，這是法律責(zé)任。該表態(tài)隨后在行業(yè)內(nèi)引發(fā)了激烈討論。
  
王光輝談到，關(guān)于出水超標(biāo)的問題，原因有很多方面，如果是進(jìn)水超標(biāo)造成了出水超標(biāo)，污水廠當(dāng)然得有舉證，自證清白，遇到問題后把有利的證據(jù)和監(jiān)管的資料及時地給政府行文。
 
首創(chuàng)股份針對水質(zhì)超標(biāo)的問題，更多地從自身能力建設(shè)上采取了措施，把內(nèi)生能力共同建造起來。首創(chuàng)股份2017年曾出現(xiàn)過水質(zhì)超標(biāo)，2015年開始對所有水廠監(jiān)管，2016年開始要求全部水廠在進(jìn)水端和重要的處理單元安裝在線儀表，要求把水廠的操作臺賬和日志保存記錄好，對所有的水廠化驗員進(jìn)行認(rèn)證、培訓(xùn)，建立企業(yè)的內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)。
  
王洪臣介紹，企業(yè)應(yīng)主動歡迎監(jiān)督方前來監(jiān)督。在美國，企業(yè)在主動公開生產(chǎn)過程信息方面的做法值得我們借鑒，比如，在污泥堆肥、二噁英的監(jiān)管上，美國會突擊查堆肥過程的溫度夠不夠，通過監(jiān)督生產(chǎn)過程的溫度來判斷企業(yè)是否合規(guī)運維。
 
王洪臣還強(qiáng)調(diào)，一個水務(wù)運營企業(yè)對上游來水的感知、把握以及分析的能力是非常重要的一種能力，但恰恰很多企業(yè)都缺乏這種能力和意識。試想，一個生產(chǎn)制造企業(yè)怎么會不把自己的原材料徹底把關(guān)好，而污水處理廠卻成了來什么生產(chǎn)什么。大多水務(wù)行業(yè)沒有建立進(jìn)水水質(zhì)的特征化分析，來感知上游的來水。
 
劉偉巖介紹，北控水務(wù)主動承擔(dān)責(zé)任采取措施防止污水廠進(jìn)水超標(biāo)，通過企業(yè)自己付出更多的努力，來減少進(jìn)水超標(biāo)對自身的影響。
 
北控水務(wù)把進(jìn)水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率作為考核每個項目公司的指標(biāo)，努力想辦法與政府溝通，獲得上游排污企業(yè)的信息，來判斷對污水廠影響的程度。對于上游排污企業(yè)，污水廠工作人員很難進(jìn)到企業(yè)內(nèi)部查看污染物排放情況，北控水務(wù)著手與政府協(xié)商建立環(huán)境監(jiān)督員的機(jī)制，在江浙、山東等區(qū)域應(yīng)用后，實際效果非常有效。北控水務(wù)在山東省的運營項目有六七十個，2018年的進(jìn)水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率從原來的60%多上升到80%以上，效果非常明顯。北控水務(wù)有數(shù)百家項目在運營，2017年構(gòu)建了星級水廠管理體系，通過4大類、三級指標(biāo)，270多項考核點，對所屬污水廠進(jìn)行考核，通過系統(tǒng)方法來提升所有水廠的卓越運行能力。
 
此外，劉偉巖提到，北控水務(wù)也積極與部分政府互動，并借助行業(yè)及法律界專家的支持，一起做進(jìn)水異常應(yīng)急預(yù)案，即規(guī)范所屬水廠的運營，也增加對水廠自身的保護(hù)。同時，劉偉巖也提到，希望環(huán)保相關(guān)部門能夠明確給出對于污水廠而言清晰、可操作性的做法，如果進(jìn)水出現(xiàn)了嚴(yán)重超標(biāo)的情況，企業(yè)到底該怎么做，是否可以停產(chǎn)減產(chǎn)等。
 
陳國強(qiáng)提到，如果水務(wù)企業(yè)在自身應(yīng)履行的義務(wù)都已履行到位的基礎(chǔ)上，進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)，污水廠可以減少或者免于處罰。這在一些地方的文件中已經(jīng)明確規(guī)定，污水處理廠出水超標(biāo)問題要根據(jù)進(jìn)水情況區(qū)別對待。雖然環(huán)保法律法規(guī)中對進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的免責(zé)沒有明確規(guī)定，但是我們還可以適用行政復(fù)議法和行政訴訟法中規(guī)定的“明顯不當(dāng)原則”來實現(xiàn)執(zhí)法公平。
 
“但是如何證明企業(yè)自身已經(jīng)做到位，這就涉及到企業(yè)自身的管理問題�！蔽鬯畯S要做好對上游來水水質(zhì)的監(jiān)測，后續(xù)的方案才會好應(yīng)對。很多企業(yè)的應(yīng)急措施做得不到位，按照城鎮(zhèn)供水排水條例，城鎮(zhèn)污水處理廠上游的水量和水質(zhì)發(fā)生重大的變動或者有什么情況可能導(dǎo)致出水超標(biāo)的時候，水務(wù)企業(yè)有匯報的義務(wù)，要采取應(yīng)急措施，但很多污水處理廠的應(yīng)急方案僅為紙上方案，根本沒有辦法實施。因此，企業(yè)還要做很多改善內(nèi)部管理的工作，與政府之間進(jìn)行更多的溝通，加強(qiáng)往上游管理上的延伸。
 
陳國強(qiáng)還提到，目前在機(jī)制上確實是不健全，在進(jìn)水超標(biāo)可能導(dǎo)致出水超標(biāo)之后，企業(yè)報備給政府之后，政府部門該怎么處理，在這方面目前是沒有規(guī)定的，這導(dǎo)致企業(yè)非常被動。從這個角度來說，可以發(fā)動行業(yè)協(xié)會的力量，協(xié)會先內(nèi)部研討一些東西，然后與政府磋商。
  
李煒談到，盡職盡責(zé)對于環(huán)保企業(yè)是基本的職業(yè)道德，企業(yè)是否能夠證明自己已經(jīng)勤勉盡職，這對確定政府與環(huán)保企業(yè)的責(zé)任分擔(dān)很關(guān)鍵。他還提到一點，污水處理企業(yè)只要受到行政處罰，其享受到的稅收減免會有很大影響。具體來說，財政部、國家稅務(wù)總局印發(fā)的《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》的通知（財稅78號文）規(guī)定：“已享受本通知規(guī)定的增值稅即征即退政策的納稅人，因違反稅收、環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)受到處罰（警告或單次1萬元以下罰款除外）的，自處罰決定下達(dá)的次月起36個月內(nèi)，不得享受本通知規(guī)定的增值稅即征即退政策�！毙姓�處罰可能只是幾萬或者幾十萬，但這種處罰對企業(yè)的整體影響卻可能是千萬級的。這點需要特別注意，是對環(huán)保企業(yè)持續(xù)穩(wěn)定運營的一大考驗。
 
保底量是不是固定回報？

 近日，“保底量”問題在業(yè)內(nèi)引發(fā)激烈爭論，有觀點認(rèn)為保底量屬于固定回報，甚至有些省份的審計部門已就保底量涉嫌固定回報為由要求地方進(jìn)行整改。
  
陳國強(qiáng)對于保底量算不算固定收益的問題，觀點是否定的。他提到，現(xiàn)在的價格組成機(jī)制是按照單一價格來的，其實價格可以分固定價格和可變價格。固定價格部分就相當(dāng)于為政府提供可用性服務(wù)，實質(zhì)也是在為政府提供服務(wù)的。具體如何確定建設(shè)規(guī)模和保底量如何確定，企業(yè)需要站在政府的角度上去考慮，部分政府盲目做大工程，即使有保底量，最后企業(yè)也會承擔(dān)政府實際不能支付的風(fēng)險。
 
劉偉巖認(rèn)為保底水量的風(fēng)險應(yīng)該由能夠控制事情走向的一方承擔(dān)。如果企業(yè)能夠控制來水水量的多少，那由企業(yè)承擔(dān)沒有問題。如果企業(yè)沒有能夠控制規(guī)劃和建設(shè)上游管網(wǎng)的權(quán)利，那么，由企業(yè)承擔(dān)是不合理的。
      
王洪臣認(rèn)為，設(shè)不設(shè)保底水量，應(yīng)該在甲乙雙方合同中進(jìn)行談判，站在雙方博弈的層面去談。
 
王光輝認(rèn)為應(yīng)該發(fā)揮行業(yè)協(xié)會或者平臺的作用多對政策進(jìn)行解讀，多組織一些專家把大家共同的聲音向上傳遞。隨著法律法規(guī)的逐漸完善，后續(xù)的措施會逐步到位。
 
李煒指出，保底水量肯定不是固定回報，因為這只是基本供應(yīng)量的保障，是最低需求風(fēng)險分配的一種安排，且還有以最終是否能提供合格服務(wù)（達(dá)標(biāo)污水）的完全績效考核機(jī)制，設(shè)置保底水量并不意味著旱澇保收、“穩(wěn)賺不賠”。當(dāng)然，在社會資本能控制廠的處理規(guī)模，廠網(wǎng)建設(shè)進(jìn)度的情況下，也可以不設(shè)保底水量。保底量的問題，估計還會有爭論。多進(jìn)行溝通，把這件事講清楚對行業(yè)發(fā)展是有利的一面。（詳情請點擊：正確認(rèn)識保底量實質(zhì)，合理分擔(dān)項目風(fēng)險）