一、總體要求

    (一)以促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導向。要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度,促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,促進新農(nóng)村建設和城鎮(zhèn)化發(fā)展;要增加耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量,促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,提高農(nóng)業(yè)集約化水平;要優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu),加強農(nóng)村基礎設施和公共服務設施建設,提高節(jié)約集約用地水平,促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

    (二)以增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為目標。要按照有利生產(chǎn)、方便生活、改善環(huán)境的原則,以農(nóng)田整治為重點,立足提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田比重,加快改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件,促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展。有條件的地區(qū),通過農(nóng)村土地整治示范建設,與散亂、廢棄、閑置、低效利用的農(nóng)村建設用地整治相結(jié)合,實施田水路林村綜合整治,充分發(fā)揮其經(jīng)濟、社會、生態(tài)綜合效益。

    (三)以切實維護農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點和落腳點。要始終把維護農(nóng)民權(quán)益放在首位,充分尊重農(nóng)民意愿,堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推動。要依法維護農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體地位,依法保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)。整治騰出的農(nóng)村建設用地,首先要復墾為耕地,在優(yōu)先滿足農(nóng)村各種發(fā)展建設用地后,經(jīng)批準將節(jié)約的指標少量調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用的,其土地增值收益必須及時全部返還農(nóng)村,切實做到農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與、農(nóng)民滿意。

       二、嚴格規(guī)范增減掛鉤試點

    (四)堅決扭轉(zhuǎn)片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標的傾向。要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃,統(tǒng)籌安排農(nóng)民新居、城鎮(zhèn)發(fā)展等土地整治活動,合理設置建新、拆舊項目區(qū),確保項目區(qū)內(nèi)建設用地總量有減少、布局更合理,耕地面積有增加、質(zhì)量有提高,實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng),城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標。要堅決扭轉(zhuǎn)在增減掛鉤試點中重建新、輕拆舊、重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村單一解決城鎮(zhèn)建設用地供需矛盾的傾向,堅決糾正少數(shù)地方突破土地利用年度計劃控制、片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標等偏差,堅決制止實施過程中脫離發(fā)展實際、侵害群眾利益等各類違法違規(guī)行為。

    (五)堅決制止以各種名義擅自開展土地置換等行為。在推進農(nóng)村新居建設和危房改造及小康示范村建設等工作中,凡涉及城鄉(xiāng)建設用地調(diào)整使用的,必須納入增減掛鉤試點。必須堅持局部試點、封閉運行、規(guī)范管理、結(jié)果可控,未經(jīng)批準不得擅自開展試點或擴大試點范圍。嚴禁在試點之外,以各種名義開展城鄉(xiāng)建設用地調(diào)整使用。嚴禁擅自開展建設用地置換、復墾土地周轉(zhuǎn)等“搭車”行為,防止違規(guī)擴大城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。

    (六)嚴禁突破掛鉤周轉(zhuǎn)指標。各地要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設、農(nóng)田水利建設、林業(yè)保護利用和生態(tài)建設等有關(guān)要求,科學編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃,合理安排增減掛鉤試點的規(guī)模、布局和時序。試點必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃,納入土地利用年度計劃。所在省(區(qū)、市)要嚴格按照國家下達的掛鉤周轉(zhuǎn)指標,組織審批和實施試點項目,嚴禁突破掛鉤周轉(zhuǎn)指標設立掛鉤項目區(qū),嚴禁項目區(qū)跨縣級行政區(qū)域設置,嚴禁循環(huán)使用周轉(zhuǎn)指標。各試點地區(qū)要對掛鉤周轉(zhuǎn)指標的下達、使用和歸還實行全程監(jiān)管,嚴格考核,確保增減掛鉤試點嚴格控制在周轉(zhuǎn)指標內(nèi)。

    (七)嚴禁盲目大拆大建和強迫農(nóng)民住高樓。要與地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應,與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移相協(xié)調(diào),遵循城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律,區(qū)分城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、空心村和閑置宅基地等不同情況,因地制宜,量力而行,循序漸進。涉及農(nóng)村拆遷安置的新居建設,要為農(nóng)民提供多種建房選擇,保持農(nóng)村特色和風貌,保護具有歷史文化和景觀價值的傳統(tǒng)建筑。要尊重農(nóng)民意愿并考慮農(nóng)民實際承受能力,防止不顧條件盲目推進、大拆大建。嚴禁在農(nóng)村地區(qū)盲目建高樓、強迫農(nóng)民住高樓。

    (八)嚴禁侵害農(nóng)民權(quán)益。開展增減掛鉤試點,必須舉行聽證、論證,充分聽取當?shù)剞r(nóng)村基層組織和農(nóng)民的意見。涉及土地調(diào)整互換使用的,未征得農(nóng)村集體組織和農(nóng)民同意,不得強行開展增減掛鉤試點。必須按照明晰產(chǎn)權(quán)、維護權(quán)益的原則,合理分配土地調(diào)整使用中的增值收益。要明確受益主體,規(guī)范收益用途,確保所獲土地增值收益及時全部返還農(nóng)村,用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件,防止農(nóng)村和農(nóng)民利益受到侵害。

       三、切實做好農(nóng)村土地整治工作

    (九)大力推進以高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田建設為重點的農(nóng)田整治。要按照因地制宜、改善條件、提高質(zhì)量的要求,以提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田比重為目標,大力開展土地平整、田間道路建設、農(nóng)田防護建設和農(nóng)田水利建設。要依照耕地分等定級技術(shù)規(guī)范和標準,嚴格土地整治新增耕地質(zhì)量評定和驗收,有針對性地采取培肥地力等措施,穩(wěn)步提升新增耕地產(chǎn)能,經(jīng)整治的耕地要劃定為基本農(nóng)田,實行永久保護。要切實防止投入散、項目小、新增耕地質(zhì)量偏低,以及重建設輕管護等問題。

    (十)規(guī)范推進農(nóng)村土地整治示范建設。要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、整體推進的原則,以耕地面積增加、建設用地總量減少、農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境明顯改善為目標,規(guī)范推進以田水路林村綜合整治為內(nèi)容的農(nóng)村土地整治示范建設。未批準開展增減掛鉤試點的地區(qū),不得將農(nóng)村土地整治節(jié)約的建設用地指標調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用。整治騰出的農(nóng)村建設用地,首先要復墾為耕地,規(guī)劃繼續(xù)作為建設用地的可作為農(nóng)民舊房改造、新居建設、農(nóng)村基礎設施和公共服務配套設施建設以及農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。嚴禁以整治為名,擅自突破土地利用總體規(guī)劃和年度計劃,擴大城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。嚴禁在農(nóng)村土地整治中,違法調(diào)整、收回和強迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地。

    (十一)積極組織實施農(nóng)村土地整治重大工程。要按照科學論證、集中投入、分步實施的要求,以提高糧食綜合生產(chǎn)能力為目標,在保護生態(tài)環(huán)境的前提下,積極組織實施《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》、《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃(2009-2020年)》確定的農(nóng)村土地整治重大工程,促進國家糧食核心產(chǎn)區(qū)和戰(zhàn)略后備產(chǎn)區(qū)建設,為確保國家糧食安全提供基礎性保障。要切實加強配套工程建設,落實配套資金,強化工程監(jiān)管,防止和糾正配套工程不到位、配套資金不落實等問題。

       四、保障措施

    （十二）加強組織領導。地方各級人民政府要高度重視，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建設小康社會為目標，切實加強組織領導，形成地方政府主導、國土資源部門搭建平臺、相關(guān)部門各司其職協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作機制。國土資源部要會同相關(guān)部門根據(jù)職能分工，落實責任，通力合作，準確把握工作要求，加強全程指導和有效監(jiān)管，嚴格規(guī)范增減掛鉤試點并切實做好農(nóng)村土地整治工作。

    （十三）強化資金整合和使用管理。各地要以新增建設用地土地有償使用費、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入、耕地開墾費和土地復墾費等資金為主體，引導和聚合相關(guān)涉農(nóng)資金，保持渠道和用途不變，實行專賬管理，統(tǒng)籌集中使用，切實提高各項資金綜合使用效益。嚴格執(zhí)行土地出讓收益要優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎設施建設的規(guī)定，嚴格執(zhí)行新增建設用地土地有償使用費主要用于基本農(nóng)田建設和保護、耕地開發(fā)和土地整理的規(guī)定，中央分成部分要重點支持農(nóng)村土地整治重大工程和示范工程建設。要引導和規(guī)范民間資本參與增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治行為。

    （十四）做好農(nóng)村集體土地權(quán)屬管理。各地區(qū)開展增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治，要按照確權(quán)在先的要求，對土地利用現(xiàn)狀和權(quán)屬狀況進行調(diào)查、核實，做到地類和面積準確，界址和權(quán)屬清楚。增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治涉及的土地，原則上應維持原有土地權(quán)屬不變;對土地互換的，要引導相關(guān)權(quán)利人本著互利互惠的原則，平等協(xié)商解決，有爭議的要依法做好調(diào)處工作。對權(quán)屬有爭議又調(diào)處不成的，不得開展增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治。增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治實施后，要依法及時辦理土地確權(quán)、變更登記手續(xù)，發(fā)放土地權(quán)利證書及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證等，依法保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

    （十五）嚴格監(jiān)督管理。各級國土資源主管部門要結(jié)合國土資源綜合監(jiān)管平臺建設，加強增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治項目管理信息化建設，實行全程監(jiān)管;要完善增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治項目在線備案制度，對項目的批準和實施情況，實行網(wǎng)絡直報備案，及時向社會公示，自覺接受社會公眾監(jiān)督;要做好增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治項目的可行性論證和立項工作，加強對項目實施的檢查指導、評估考核以及項目實施后的驗收等工作;要充分發(fā)揮國家土地督察和土地執(zhí)法監(jiān)察的作用，完善問題發(fā)現(xiàn)和查處機制，強化監(jiān)督檢查，及時糾正發(fā)現(xiàn)的問題。

    （十六）嚴肅查處違法違規(guī)行為。地方各級人民政府近期要對增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治開展情況進行全面自查、清理。國土資源部要會同有關(guān)部門組織全面檢查，對不符合政策規(guī)定的一律叫停，進行整頓、規(guī)范和限期整改，對違法違規(guī)行為要堅決查處。對未經(jīng)批準擅自開展增減掛鉤試點、超出試點范圍開展增減掛鉤和建設用地置換或擅自擴大掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模的，要嚴肅追究有關(guān)地方人民政府負責人及相關(guān)人員的責任，并相應扣減土地利用年度計劃指標。

    各地區(qū)、各有關(guān)部門要牢固樹立科學發(fā)展觀和正確的政績觀，立足于維護好廣大人民群眾的根本利益，認真總結(jié)經(jīng)驗，及時研究解決工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，確保增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治工作規(guī)范、健康、有序開展。

    國務院

    二○一○年十二月二十七日