物權(quán)法將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為物權(quán)類(lèi)型之一的用益物權(quán)，這意味著承包人一經(jīng)承包農(nóng)村土地，就使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)權(quán)能從所有權(quán)這一典型物權(quán)中脫離出來(lái)，具有排斥包括發(fā)包方在內(nèi)的其他一切人的非法干涉的特性。物權(quán)法將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)法定化，目的是為了穩(wěn)定農(nóng)村土地上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使農(nóng)民具有長(zhǎng)期且有保障的土地使用權(quán)，最終目的是使農(nóng)民更充分、有效、合理地利用土地，從而保障和促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。但是，該法關(guān)于在承包期內(nèi)不能調(diào)整承包地的規(guī)定使人產(chǎn)生歧義，有人提出多數(shù)承包方要求調(diào)整的可以調(diào)整。由于對(duì)這一規(guī)定理解不一，在實(shí)施中可能會(huì)出現(xiàn)偏差，需要法律或司法解釋予以明確。從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐看，還存在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人棄耕拋荒等問(wèn)題，對(duì)這些問(wèn)題法律不加以規(guī)定，將導(dǎo)致物權(quán)法的立法目的不能很好地實(shí)現(xiàn)。本文就上述問(wèn)題談點(diǎn)個(gè)人粗淺認(rèn)識(shí)。
一、承包期內(nèi)承包地的調(diào)整問(wèn)題
在土地承包期內(nèi)能否調(diào)整承包地?對(duì)這一問(wèn)題，多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為不能調(diào)整。其理由是，長(zhǎng)期以來(lái)，通過(guò)行政手段頻繁變動(dòng)和調(diào)整承包地，影響了農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，使廣大農(nóng)民對(duì)土地缺乏預(yù)期，生產(chǎn)積極性不高，不敢或不愿對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資，甚至進(jìn)行掠奪式經(jīng)營(yíng)，破壞了地力。為了切實(shí)保障承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，讓農(nóng)民定下心來(lái)，在自己的土地上進(jìn)行長(zhǎng)期投入、長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村土地承包法明文規(guī)定發(fā)包方不得調(diào)整承包地，物權(quán)法再次規(guī)定了“承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形，需要適當(dāng)調(diào)整承包的耕地和草地的，應(yīng)當(dāng)依照農(nóng)村土地承包法等法律規(guī)定辦理�！钡灿杏^點(diǎn)認(rèn)為，只要有三分之二以上村民代表要求或同意調(diào)整，可以對(duì)承包耕地進(jìn)行小調(diào)整。筆者贊同這一觀點(diǎn)。理由是：
1、大多數(shù)村民同意調(diào)整而調(diào)整，是村民自治的表現(xiàn)，且不違反法律規(guī)定。所謂村民自治，簡(jiǎn)而言之就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度。村民自治的核心內(nèi)容是“四個(gè)民主”即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。根據(jù)村民委員會(huì)組織法和農(nóng)村土地承包法等法律規(guī)定，村民會(huì)議對(duì)土地承包方案的討論決定是村民自治中的民主決策范圍，有三分之二以上多數(shù)村民代表(本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地承包方)要求或同意調(diào)整耕地而予以小調(diào)整的，可以說(shuō)是村民自治的結(jié)果。當(dāng)然，法律規(guī)定村民自治應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，即村民會(huì)議或者村民代表討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策相抵觸。對(duì)于承包地調(diào)整問(wèn)題，物權(quán)法和農(nóng)村土地承包法規(guī)定的是承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地，對(duì)于多數(shù)村民代表(本集體經(jīng)濟(jì)組織的承包方)要求調(diào)整承包地的能不能調(diào)整問(wèn)題，法律沒(méi)有作出規(guī)定。既然法律對(duì)這種情況下的承包地調(diào)整問(wèn)題沒(méi)有規(guī)定，那么三分之二以上多數(shù)承包方要求或同意調(diào)整的情況下，對(duì)耕地進(jìn)行小范圍的調(diào)整并不違法，應(yīng)當(dāng)允許。
2、有利于促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。物權(quán)法雖然規(guī)定了調(diào)整耕地和草地的特殊情形，但對(duì)該特殊情形作了嚴(yán)格的限制。該法要求應(yīng)當(dāng)依照農(nóng)村土地承包法等法律規(guī)定辦理，按農(nóng)村土地承包法和土地管理法的規(guī)定，只有遇到因自然災(zāi)害承包地嚴(yán)重毀損的特殊情形才能個(gè)別調(diào)整承包地;特殊情況下的調(diào)整只允許在個(gè)別農(nóng)戶(hù)之間進(jìn)行，不得擴(kuò)大范圍進(jìn)行調(diào)整，更不能在全村范圍內(nèi)打亂原承包地重新分配、承包;承包合同約定承包地不得調(diào)整的依其約定，不得以任何理由予以調(diào)整。而且對(duì)用于調(diào)整的土地極少，筆者所在地大部分村委會(huì)或村民小組，既沒(méi)有承包權(quán)人交回的耕地，也沒(méi)有余留的機(jī)動(dòng)地和依法開(kāi)墾的耕地，根本無(wú)地可供調(diào)整。隨著時(shí)間的推移，有些農(nóng)戶(hù)人少地多，耕種不了，另一些農(nóng)戶(hù)人多地少，甚至無(wú)地可耕。例如在第二輪土地承包時(shí)，某村甲戶(hù)有6人，按人均0.8畝分配共承包了4.8畝耕地,至今公婆和老伴相繼去世,2個(gè)兒女因參軍、升學(xué)轉(zhuǎn)為有固定收入的非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，只剩下1人，而乙戶(hù)有母子2人，承包耕地1.6畝,土地承包后的第二年,兒子結(jié)了婚,當(dāng)年生下1男孩,至今有2個(gè)孩子,按“增人不增地、減人不減地”的要求，結(jié)果是甲戶(hù)1人擁有4.8畝耕地,乙戶(hù)人均只有0.32畝耕地,還有一些從大山里移民落戶(hù)的農(nóng)戶(hù),卻無(wú)耕地，而那些人少地多的農(nóng)戶(hù)因怕丟失耕地不將承包地交回或者轉(zhuǎn)讓?zhuān)硕嗟厣倩驘o(wú)地農(nóng)戶(hù)想租種他人的承包地又要交承租費(fèi)，且沒(méi)有國(guó)家補(bǔ)貼(補(bǔ)貼給了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人)，成本大收益少而不太愿意租種。假設(shè)乙戶(hù)新生男孩23歲結(jié)婚生子，其妻也同他一樣是承包后出生的，他們又是典型的農(nóng)戶(hù)，這樣，他家在30年的耕地承包期限內(nèi)就有兩代人得不到承包地。農(nóng)村中類(lèi)似乙戶(hù)家情況的人不在少數(shù)，在尚未建立健全農(nóng)民最低生活保障制度的情況下，這些無(wú)地農(nóng)民為了生存、生活可能會(huì)依據(jù)農(nóng)村土地承包法第5條規(guī)定，要求行使承包土地的權(quán)利，如果不給予調(diào)整承包，將會(huì)產(chǎn)生矛盾糾紛，影響農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，現(xiàn)實(shí)中就有人多地少的農(nóng)戶(hù)不履行應(yīng)盡的義務(wù)，如基層干部按政策要求其進(jìn)行計(jì)劃生育結(jié)扎手續(xù)，其以沒(méi)有分配承包地為由拒絕。從一般情況看，在一個(gè)村委會(huì)或村民小組內(nèi)都是熟人社會(huì)，且多數(shù)有親族關(guān)系，他們對(duì)這些地少或無(wú)地農(nóng)戶(hù)同情并愿意調(diào)整承包地。在多數(shù)承包戶(hù)要求或同意調(diào)整的情況下進(jìn)行適當(dāng)?shù)男》秶{(diào)整，是可行的，并將會(huì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。有人提出，既然承包方同意調(diào)整，則可以轉(zhuǎn)讓方式解決人地矛盾。筆者認(rèn)為，轉(zhuǎn)讓與調(diào)整不同，轉(zhuǎn)讓會(huì)涉及轉(zhuǎn)讓費(fèi)和轉(zhuǎn)讓后該轉(zhuǎn)讓地在30年的承包期內(nèi)不會(huì)再要回來(lái)等問(wèn)題，調(diào)整就不一樣，調(diào)整后經(jīng)一定時(shí)間(可規(guī)定8年或10年)可能又會(huì)調(diào)回來(lái)自己承包經(jīng)營(yíng)，村民們都有這一“可能調(diào)回來(lái)”的觀念后均會(huì)保護(hù)和利用好耕地。
3、有利于公平合理地保護(hù)農(nóng)民的利益。隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)稅的取消和對(duì)種地農(nóng)民各種補(bǔ)貼的增加，如今有承包地的農(nóng)民不但不要交納農(nóng)業(yè)稅和各種提留，也無(wú)需向發(fā)包方交納承包費(fèi)(法律無(wú)交納承包費(fèi)的規(guī)定)，而且能得到國(guó)家的補(bǔ)貼，承包地多的，獲得國(guó)家補(bǔ)貼也多，承包地少的，獲得國(guó)家補(bǔ)貼就少，無(wú)地農(nóng)民卻因無(wú)地?zé)o法經(jīng)營(yíng)土地取得收益，又因無(wú)地得不到國(guó)家一分錢(qián)補(bǔ)貼，享受不到黨和國(guó)家的各種惠農(nóng)政策。同是一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員，卻在本集體所有的土地上獲得的利益如此懸殊。因此，在多數(shù)承包方(村民代表)要求或同意調(diào)整承包地的情況下進(jìn)行適當(dāng)?shù)男≌{(diào)整，使本集體農(nóng)民都有地耕地，這有利于公平合理地保護(hù)農(nóng)民的利益。
二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人棄耕拋荒問(wèn)題
物權(quán)法和農(nóng)村土地承包法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人棄耕拋荒問(wèn)題未能涉及。實(shí)踐中，有些地區(qū)的農(nóng)村存在拋荒現(xiàn)象，有的村拋荒達(dá)10%，個(gè)別村高達(dá)50%，連續(xù)2——3年拋荒的耕地占多數(shù)，有的連續(xù)拋荒時(shí)間更長(zhǎng)，大部分原種雙季水稻的良田現(xiàn)在只種一季稻。
(一)農(nóng)民棄耕拋荒的原因
1、種田成本大收益少，農(nóng)民紛紛外出經(jīng)商或打工。據(jù)了解，種一畝雙季水稻的種子、化肥農(nóng)藥和機(jī)械犁田收割等成本600元左右，產(chǎn)量正常年景1500斤左右，按每百斤75元計(jì)算，產(chǎn)值約1125元，每畝純收入450元左右，而外出務(wù)工每天一般30至40元，種一年田的純收入最多只值半個(gè)月的務(wù)工收入，一些農(nóng)民認(rèn)為外出務(wù)工賺錢(qián)買(mǎi)糧吃還合算。目前，農(nóng)村中的青壯年農(nóng)民絕大部分經(jīng)商或進(jìn)城打工，留守在家的多是老弱病殘者和兒童，有的舉家進(jìn)城經(jīng)商務(wù)工，他們所承包經(jīng)營(yíng)的耕地，在家的人能種則種，不能種的有誰(shuí)愿意租種就給誰(shuí)，沒(méi)人種的就荒蕪。
2、人口發(fā)生了變化，地多人少難耕種。土地承包經(jīng)營(yíng)所采取的是人人有份的平均承包方式，在承包時(shí)只要是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員就有1份承包地，因此，人口多的，承包地也多，但承包后情況會(huì)不斷發(fā)生變化，承包時(shí)人口多的農(nóng)戶(hù)，可能因老人去世或兒女升學(xué)參軍等轉(zhuǎn)為國(guó)家公職人員，如今變成了人口少的農(nóng)戶(hù)，所承包的土地難以全部耕種。
3、水利設(shè)施差，導(dǎo)致干旱無(wú)法耕種。在離住地較遠(yuǎn)的耕地，集體耕種時(shí)，水利設(shè)施靠全體勞動(dòng)力去修護(hù)，能夠保證農(nóng)田用水，實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)初期，由于農(nóng)民外出經(jīng)商務(wù)工的少，土地是他們生存和發(fā)展的基本保障，加上要交納農(nóng)業(yè)稅和各種提留，為在自己的承包地上獲得更好收益，他們非常珍惜和充分利用承包地并齊心協(xié)力維修好水利設(shè)施，千方百計(jì)不讓耕地荒蕪。即使自己難以耕種，也會(huì)請(qǐng)人代耕。近些年來(lái)，由于改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為農(nóng)民外出務(wù)工提供了舞臺(tái)，一些農(nóng)民不再完全依賴(lài)土地生活，因此，棄耕拋荒現(xiàn)象逐漸增多，而那些較遠(yuǎn)的耕地是拋荒首選地。在這些地帶由于拋荒的多，想耕種的農(nóng)民又因單槍匹馬無(wú)力維護(hù)好水利設(shè)施，久而久之，那些水田因水利設(shè)施遭到嚴(yán)重破壞，成了無(wú)法耕種的土地。
4、法律規(guī)定不一致，對(duì)拋荒行為無(wú)法適從。土地管理法第37條規(guī)定禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。該條第3款還規(guī)定：承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。農(nóng)村土地承包法沒(méi)有對(duì)承包方棄耕拋荒的條款規(guī)定，致使在實(shí)際工作中，對(duì)拋荒現(xiàn)象無(wú)法處理和限制。
(二)農(nóng)民棄耕拋荒的影響
1、有違用益物權(quán)的目的。用益物權(quán)是指對(duì)他人所有的物，在一定范圍內(nèi)進(jìn)行占有、使用、收益的他物權(quán)。根據(jù)用益物權(quán)的特點(diǎn)，用益物權(quán)是以對(duì)標(biāo)的物的使用、收益為其主要內(nèi)容，并以對(duì)物的占有為前提。用益物權(quán)之“用益”，顧名思義，就是對(duì)物的使用、收益，以取得物的使用價(jià)值。法律設(shè)立用益物權(quán)的目的，是使所有人為了充分發(fā)揮物的效用，將所有權(quán)與其部分權(quán)能相分離，由用益物權(quán)人享有和行使對(duì)物的一定范圍的使用、收益權(quán)能的結(jié)果。物權(quán)法將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)法定化，就是為了使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過(guò)長(zhǎng)期使用其承包的農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的土地及充分發(fā)揮好土地的效用，以獲取收益，從而推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，那些拋荒的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，只是占有土地，而不使用該承包地，這與物權(quán)法將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)的目的相違背。
2、侵犯了本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員的權(quán)益。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然屬于物權(quán)，但畢竟是一種用益物權(quán)。所用益的(家庭承包經(jīng)營(yíng))是本集體所有和國(guó)家所有由本農(nóng)民集體使用的土地，而本集體所有的土地是本集體經(jīng)濟(jì)組織所有成員共同共有的土地，在進(jìn)行承包時(shí)是按當(dāng)時(shí)家庭成員的多寡來(lái)獲取承包地的多寡，一旦承包就是30年(耕地)不變，發(fā)包方依法不得在承包期內(nèi)調(diào)整或收回承包地。如果本集體沒(méi)有予留機(jī)動(dòng)地和依法開(kāi)墾耕地，也沒(méi)有承包方依法、自愿交回的承包地，則該集體經(jīng)濟(jì)組織中新增人口在承包期內(nèi)就無(wú)地承包耕種，不能在集體所有的土地上獲得任何利益，而那些拋荒的承包人占有大家共有的土地不耕種，不需負(fù)任何責(zé)任，還能坐享國(guó)家對(duì)耕地的補(bǔ)貼，這等于侵犯了其他成員的權(quán)利。且耕地是一種特殊物，長(zhǎng)期不耕種就會(huì)讓雜草侵蝕，導(dǎo)致地力貧瘠，水利設(shè)施也因無(wú)人維護(hù)而遭到破壞，在一些洪澇區(qū)的耕地長(zhǎng)期不耕種、不保護(hù)，水土?xí)魇�，將�?huì)變成無(wú)法復(fù)耕地，若將這樣的耕地依法交回發(fā)包方或者待下一輪發(fā)包時(shí)發(fā)包給他人承包經(jīng)營(yíng)，必需進(jìn)行很大投入才能耕種�？梢�(jiàn)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將承包地拋荒，尤其是長(zhǎng)期拋荒，侵犯了本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員的權(quán)益。
(三)防止和減少棄耕拋荒的建議
我國(guó)是人多地少?lài)?guó)家，人均耕地占有量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人不珍惜承包耕地，不使地盡其用，這是對(duì)我國(guó)耕地資源的極大浪費(fèi)，若任憑其泛濫，將會(huì)導(dǎo)致我國(guó)十幾億人口吃飯困難�，F(xiàn)實(shí)中不少人對(duì)荒蕪的耕地感到惋惜，還有人埋怨政府對(duì)荒蕪耕地現(xiàn)象不管一管。為防止和減少農(nóng)村承包地棄耕拋荒，筆者建議采取以下相應(yīng)措施：
1、在土地承包法中明確規(guī)定承包方對(duì)其承包的耕地不得棄耕拋荒。從農(nóng)村土地承包法第17條規(guī)定的承包方義務(wù)看，沒(méi)有明文規(guī)定不得棄耕拋荒的義務(wù)。只規(guī)定了“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)”，這法律法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)是否包括了不得棄耕拋荒的義務(wù)，使人很難弄清。如果包括了這一義務(wù)，則在實(shí)踐中沒(méi)有對(duì)連續(xù)棄耕拋荒2年的按土地管理法規(guī)定收回。從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化意義上講，土地承包合同的內(nèi)容是法定化的，合同中涉及的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的主要條款都是由法律明文規(guī)定，既然農(nóng)村土地承包法沒(méi)有明文規(guī)定承包方不得棄耕拋荒的義務(wù)，那么在發(fā)、承包方簽訂的書(shū)面承包合同中也不會(huì)約定該義務(wù)。由此可見(jiàn)，承包方棄耕拋荒既不違法(土地承包法)，也不違約，發(fā)包方無(wú)法監(jiān)督，這是導(dǎo)致棄耕拋荒的一個(gè)重要原因。據(jù)此，建議在農(nóng)村土地承包法第17條中明確規(guī)定承包方不得棄耕拋荒，這樣就能使土地承包法與土地管理法的規(guī)定一致，承包合同中也就能依法約定“承包方不得棄耕拋荒”的義務(wù)，如果違約，則按農(nóng)村土地承包法第56條的規(guī)定承擔(dān)違約責(zé)任。
2、承包人不能享受拋荒地的國(guó)家補(bǔ)貼。實(shí)踐中，承包人拋荒照樣領(lǐng)取國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，致使人多地少或無(wú)地農(nóng)民很有意見(jiàn)。國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的是為了實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，給種地農(nóng)民得到更多的實(shí)惠，以激發(fā)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，使農(nóng)民更好地經(jīng)營(yíng)承包地。然而，一些土地承包人沒(méi)有對(duì)該拋荒地進(jìn)行投入經(jīng)營(yíng)，按照權(quán)利義務(wù)一致性要求，不經(jīng)營(yíng)就不能享受補(bǔ)貼，哪年經(jīng)營(yíng)哪年享受，誰(shuí)經(jīng)營(yíng)誰(shuí)享受，發(fā)包方應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，實(shí)行當(dāng)年的國(guó)家補(bǔ)貼到年終發(fā)放，以防止和減少拋荒。
3、對(duì)連年棄耕拋荒的耕地應(yīng)當(dāng)由發(fā)包方收回。連年荒蕪承包地，說(shuō)明承包人不依靠該地生活，而且長(zhǎng)期拋荒，使地力遭到嚴(yán)重破壞，影響以后承包耕種，因此，對(duì)連續(xù)幾年棄耕拋荒的承包地應(yīng)由發(fā)包方收回。土地管理法規(guī)定承包經(jīng)營(yíng)的耕地連續(xù)2年拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。在農(nóng)村土地承包法中也應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的規(guī)定，以使法律規(guī)定統(tǒng)一，便于執(zhí)行。根據(jù)目前農(nóng)民經(jīng)商和外出務(wù)工多的情況，可將連續(xù)拋荒年限適當(dāng)放長(zhǎng)，建議在法律中規(guī)定：連續(xù)棄耕拋荒3年的，由發(fā)包方收回該拋荒的耕地。
三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題與建議
1、法律應(yīng)規(guī)定流轉(zhuǎn)的最短期限。
物權(quán)法第128條規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，并規(guī)定了流轉(zhuǎn)的最長(zhǎng)期限不得超過(guò)承包期的剩余期限，而未規(guī)定流轉(zhuǎn)的最短期限。實(shí)踐中，大部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)，在流轉(zhuǎn)時(shí)既不簽訂書(shū)面合同，也不約定流轉(zhuǎn)期限，使有些受讓方對(duì)耕地投入少，不配肥地力，種一年算一年，不少只耕種1至2年后地力差了就交回給承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，有的交回后就成了荒蕪地。筆者所在地有一個(gè)村的幾十戶(hù)農(nóng)戶(hù)將集中在一處共約200畝的上等水稻耕地出租給他人耕種，承租方為了方便機(jī)械耕作而將各戶(hù)耕地的田堪推毀，結(jié)果只租種了一年就不租種了，致使這些良田雜草叢生，且使農(nóng)戶(hù)間承包地的界線不清，也給復(fù)耕帶來(lái)了難度。筆者認(rèn)為，如果法律規(guī)定了耕地的最短流轉(zhuǎn)期限，且在交回土地時(shí)經(jīng)查驗(yàn)土地質(zhì)量，受讓方將會(huì)加大對(duì)土地的投入，以保證土地質(zhì)量，同時(shí)，又可以在土地上獲取更好收益。建議在物權(quán)法或農(nóng)村土地承包法中規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的期限5年以上(承包期的剩余期限不足5年的除外)。同時(shí)應(yīng)規(guī)定，受讓方應(yīng)當(dāng)保護(hù)和合理利用耕地，在流轉(zhuǎn)期滿(mǎn)時(shí)，造成土地質(zhì)量降低的，應(yīng)當(dāng)給予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人相應(yīng)的賠償。
2本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在流轉(zhuǎn)中應(yīng)享有絕對(duì)的優(yōu)先權(quán)。
農(nóng)村土地承包法第32條規(guī)定了家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，該法第33條規(guī)定了流轉(zhuǎn)的原則，其中一項(xiàng)原則是“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”。筆者認(rèn)為該“同等條件”主要是流轉(zhuǎn)費(fèi)用，如果本集體經(jīng)濟(jì)組織成員出的流轉(zhuǎn)費(fèi)用低于本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人，則不享有優(yōu)先權(quán)。物權(quán)法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定中已認(rèn)可了農(nóng)村土地承包法第32條和第33條的規(guī)定。實(shí)際上，本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人想來(lái)受讓耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其出承包費(fèi)用等條件一般高于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，這會(huì)使法律規(guī)定的該優(yōu)先權(quán)形同虛設(shè)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種特殊物權(quán)，發(fā)揮這一權(quán)利作用的物，是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同共有、人人有份的土地，該土地不僅是這些成員的主要生產(chǎn)資料，更是其基本生活來(lái)源，實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)后，這些成員是土地承包的主體，有權(quán)依法承包本集體所有的土地，只是土地發(fā)包時(shí)按當(dāng)時(shí)家庭人口分配承包地并由家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)該土地進(jìn)行耕種和收益，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人要將該承包的土地轉(zhuǎn)包、出租或轉(zhuǎn)讓?zhuān)響?yīng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先受讓?zhuān)绻谕葪l件下才享有優(yōu)先權(quán)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人為了獲取更多的流轉(zhuǎn)費(fèi)或者為將承包地流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的親友，必定會(huì)采取提高流轉(zhuǎn)費(fèi)的辦法，那些想承包、承租、受讓的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員則無(wú)法受讓?zhuān)绕涫悄切](méi)有其他謀生技能的人多地少或無(wú)地農(nóng)民因不能受讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而使自己的生活更艱難。為此建議將農(nóng)村土地承包法第33條規(guī)定的“同等條件下”刪除，同時(shí)，規(guī)定流轉(zhuǎn)費(fèi)用的副度，以保障本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先受讓權(quán)和維護(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益。
