裁判要旨
縣級(jí)政府為轄區(qū)內(nèi)特定工程出臺(tái)的房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)文件，直接影響關(guān)涉該工程的人數(shù)固定、范圍確定的拆遷相對(duì)人的合法權(quán)益，是可訴的具體行政行為。
案情
2007年4月13日、28日，湖南省株洲縣政府重點(diǎn)建設(shè)工程管理辦公室（乙方）與湖南省送變電建設(shè)公司長(zhǎng)沙東——衡陽(yáng)500KV送電線路工程B標(biāo)段第一、二項(xiàng)目部（甲方）分別簽訂《長(zhǎng)沙東－衡陽(yáng)500KV送電線路工程房屋拆遷安置及補(bǔ)償包干協(xié)議書(shū)》和《拆遷補(bǔ)償費(fèi)用承包協(xié)議書(shū)》，約定：甲方將所承建線路工程株洲縣境內(nèi)需拆遷房屋委托乙方拆遷，拆遷費(fèi)用總包干。2007年5月29日，株洲縣政府制發(fā)株縣政辦發(fā)[2007]9號(hào)文件《株洲縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈長(zhǎng)衡500KV送電線路工程株洲縣建設(shè)工程征地拆遷補(bǔ)償安置辦法〉的通知》，文件第二條明確規(guī)定：“辦法適用長(zhǎng)衡500KV送電線路工程株洲縣段建設(shè)工程征地拆遷補(bǔ)償安置�！币诐蓮V是長(zhǎng)衡500KV線路工程房屋拆遷戶。株洲縣重點(diǎn)建設(shè)工程管理辦公室與易簽訂《房屋拆遷協(xié)議》，按[2007]9號(hào)文件確定的標(biāo)準(zhǔn)向易支付拆遷補(bǔ)償款項(xiàng)。株洲縣政府于2008年12月12日將[2007]9號(hào)文件公告失效。易澤廣認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，訴至法院，要求確認(rèn)被告株洲縣政府按照[2007]9號(hào)文件標(biāo)準(zhǔn)支付地上房屋（附著物）補(bǔ)償費(fèi)的具體行政行為違法，并由被告補(bǔ)足未依法足額支付的補(bǔ)償費(fèi)。被告株洲縣政府辯稱，（2007）9號(hào)文件是抽象行政行為且合情合理合法，應(yīng)當(dāng)駁回原告的起訴。
裁判
2009年10月20日，湖南省株洲市中級(jí)人民法院經(jīng)審判委員會(huì)討論決定判決：確認(rèn)株洲縣人民政府所作的《長(zhǎng)衡500KV送電線路工程株洲縣段建設(shè)工程征地拆遷安置辦法》具體行政行為違法；被告株洲縣人民政府應(yīng)適用合法有效的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)原告易澤廣被拆遷的房屋及房屋附著物進(jìn)行補(bǔ)償。
宣判后，原告和被告均沒(méi)有上訴，判決已經(jīng)生效。
評(píng)析
我國(guó)行政訴訟法規(guī)定，對(duì)“行政法規(guī)、規(guī)章或行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”等抽象行政行為，人民法院不予受理。也就是說(shuō)，只要是抽象行政行為，即使違法，也不具有可訴性，相對(duì)人得依照行政程序?qū)で缶葷?jì)。因此本案中，[2007]9號(hào)文件的行為性質(zhì)認(rèn)定非常關(guān)鍵。
司法實(shí)踐認(rèn)為，判定一行政行為是具體還是抽象，有四個(gè)參考因素：
一看有無(wú)特定單一對(duì)象。對(duì)象特定是指在行政職權(quán)的范圍內(nèi)，本次行政行為所指向和影響的對(duì)象只是作出該行政行為的主體所管理對(duì)象的一部分，或者從地域上講，本次行政行為發(fā)生作用的地域只是作出行政行為的行政主體所管理地域的一部分。如果行政行為只是影響主體所管理對(duì)象的一部分或所管理地域的一部分，則對(duì)象特定，為具體行政行為，否則為抽象行政行為。株洲縣政府辦公室作為政府的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，代表縣人民政府�？h人民政府作為綜合性主體，縣域內(nèi)所有公民、企事業(yè)單位都是其管理對(duì)象。[2007]9號(hào)文件的第二條規(guī)定：“辦法適用長(zhǎng)衡500KV送電線路工程株洲縣段建設(shè)工程征地拆遷補(bǔ)償安置�！毙姓袨樗赶�?qū)ο笠呀?jīng)特定，并非針對(duì)縣內(nèi)所有的征地拆遷對(duì)象，更非全縣所有的相對(duì)人，而特指長(zhǎng)衡500KV送電線路工程建設(shè)所涉及的株洲縣內(nèi)的拆遷對(duì)象；從地域上講，該行政行為也僅僅對(duì)該工程所涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村等地域發(fā)生效力，而與縣內(nèi)的其他地域無(wú)關(guān)。事實(shí)上，在具體工程的征地拆遷中，拆遷方總是先將需拆遷的對(duì)象進(jìn)行詳細(xì)的摸底排查，對(duì)象已經(jīng)了然于胸，可以說(shuō)已經(jīng)特定化了。
二看能否直接影響相對(duì)人的利益。所謂能否直接影響相對(duì)人的利益，是指行政行為作出以后，能否不借助其他具體行政行為而直接進(jìn)入執(zhí)行程序。能直接進(jìn)入執(zhí)行程序，則直接影響了相對(duì)人利益，為具體行政行為，反之則為抽象行政行為。本案中，縣政府發(fā)布[2007]9號(hào)文件后，縣重點(diǎn)辦代表補(bǔ)償方不需要其他具體行政行為介入，直接依照文件對(duì)拆遷戶進(jìn)行了補(bǔ)償，減少了拆遷戶應(yīng)得的補(bǔ)償金額，因此，該行政行為直接影響了相對(duì)人的利益，應(yīng)當(dāng)歸屬具體行政行為。
三看有無(wú)法律直接授權(quán)。司法實(shí)踐認(rèn)為，行政主體作出諸如通知、意見(jiàn)等類似行政立法的行為時(shí)，如果沒(méi)有法律法規(guī)或規(guī)章的直接授權(quán)，則為具體行政行為，反之，還要綜合其他因素進(jìn)行考慮，才能確定是何種性質(zhì)的行政行為。本案中，株洲縣政府出臺(tái)[2007]9號(hào)文件確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并沒(méi)有上級(jí)政府的規(guī)范性文件授權(quán)，更沒(méi)有法律法規(guī)的直接授權(quán)，從這個(gè)角度講，該行為符合具體行政行為的特征。
四看有無(wú)反復(fù)適用的效力。一般認(rèn)為，如果行政行為不僅可以對(duì)能夠確定的特殊對(duì)象適用，還可以對(duì)將來(lái)類似事件所涉及的對(duì)象產(chǎn)生效力，則該行為具有反復(fù)適用的效力，為抽象行政行為，反之則為具體行政行為。本案中，[2007]9號(hào)文件規(guī)定該文件適用于長(zhǎng)衡500KV送電線路工程株洲縣段建設(shè)工程征地拆遷補(bǔ)償安置，言外之意除特指的對(duì)象外，該文件不能重復(fù)適用。事實(shí)上，該縣政府也于2008年12月公告該文件失效。因此，從這個(gè)意義上講，縣政府出臺(tái)[2007]9號(hào)文件的行為符合具體行政行為的特征。
縣政府出臺(tái)[2007]9號(hào)文件是具體行政行為，法院應(yīng)當(dāng)依法受理原告的起訴。該具體行政行為沒(méi)有合法依據(jù)，是被告超越職權(quán)作出的，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該具體行政行為違法。雖然該具體行政行為在原告起訴前已被株洲縣人民政府公告失效，不再予以執(zhí)行，但并不能由此而否認(rèn)被告作出該具體行政行為的違法性。故被告應(yīng)當(dāng)對(duì)原告被拆遷的房屋適用合法有效的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
本案案號(hào)：（2009）株中法行初字第63號(hào)
案例編寫(xiě)人：湖南省株洲市中級(jí)人民法院 秦飛雁，湖南省醴陵市人民法院 謝曉紅
