未經(jīng)承包權(quán)人同意，將承包地收回出租予政府用于體育公園建設(shè)，構(gòu)成侵權(quán)
案情簡(jiǎn)介：
常某系北京市延慶縣石河營(yíng)村的農(nóng)民，1998年常某所在村開(kāi)展土地統(tǒng)一發(fā)包工作，常某一家根據(jù)土地承包方案（人均耕地1.2畝，園地0.8畝）取得位于本村南園子，面積2畝的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但由于村內(nèi)土地承包管理的混亂，村委會(huì)并未依法與村民簽訂書(shū)面土地承包合同，只是將所分配的土地實(shí)際交付承包人耕種。
1999年5月，常某經(jīng)村委會(huì)、延慶鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)在承包的土地上進(jìn)行生豬養(yǎng)殖至2008年11月。
2006年3月，由于延慶縣市政管理委員會(huì)欲將包括常某承包土地在內(nèi)的387畝土地用于體育公園建設(shè)（未辦理用地規(guī)劃、立項(xiàng)審批、征地許可等手續(xù)）。石河營(yíng)村召開(kāi)村兩委和村民會(huì)議，到會(huì)的代表11人，根據(jù)《會(huì)議記錄》，會(huì)議形成決議：同意將南園子387畝土地出租與延慶縣市政市容管理委員會(huì)實(shí)施體育公園建設(shè)，租賃期限30年，租金為：每畝每年1500元。該《會(huì)議記錄》僅有11名代表的簽到記錄，在決議部分沒(méi)有村兩委成員和村民代表的簽字。2006年4月，石河營(yíng)村委會(huì)就以上內(nèi)容與市政市容管理委員會(huì)簽訂《租地協(xié)議書(shū)》。石河營(yíng)村委會(huì)為履行《租地協(xié)議書(shū)》，以土地流轉(zhuǎn)為名，通過(guò)確權(quán)確利的方式，將村民承包土地收回。但常某由于生豬養(yǎng)殖投入巨大，且正處于投資回報(bào)期，不愿意將承包的土地交回，成為全村唯一一戶(hù)沒(méi)有與村委會(huì)簽訂《土地確權(quán)確利協(xié)議書(shū)》的農(nóng)戶(hù)。
2008年6月，急欲實(shí)施體育公園建設(shè)的市政市容管理委員會(huì)與常某協(xié)商拆除養(yǎng)殖設(shè)施未成。
2008年11月，延慶縣城市管理監(jiān)察大隊(duì)以常某建造的養(yǎng)殖設(shè)施違反規(guī)劃管理規(guī)定，將常某生豬養(yǎng)殖場(chǎng)強(qiáng)行拆毀。常某不服，向法院提起訴訟要求撤銷(xiāo)城管的強(qiáng)制拆除決定書(shū)，北京市第一中級(jí)人民法院主持調(diào)解，給予常某地上物及經(jīng)營(yíng)損失補(bǔ)償。
2009年11月，常某以石河營(yíng)村委會(huì)和市政市容管理委員會(huì)侵害其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為由提起訴訟，要求移除種植于其承包土地上的草皮和樹(shù)木，恢復(fù)土地原狀。
此案的處理意見(jiàn)存在以下觀點(diǎn)：
一、常某未與所在村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂書(shū)面土地承包合同，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限無(wú)法確定；其所在村委會(huì)已召開(kāi)村民代表會(huì)議，將村民承包土地收回，統(tǒng)一流轉(zhuǎn)予市政管委會(huì)，因此常某的訴訟請(qǐng)求不能支持
二、常某雖未與所在村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂書(shū)面土地承包合同，但其通過(guò)統(tǒng)一發(fā)包方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)期限，其經(jīng)營(yíng)期限系法定的，不需要約定；村民代表會(huì)議無(wú)權(quán)表決將村民承包的耕地流轉(zhuǎn)予市政管理委員會(huì)用于非農(nóng)建設(shè)；土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循自愿原則，常某不同意流轉(zhuǎn)，則其享受繼續(xù)承包土地的權(quán)利，村委會(huì)和市政管理委員會(huì)的行為構(gòu)成共同侵權(quán)。
筆者同意第二種觀點(diǎn)，具體理由如下：
一、常某系以家庭承包方式取得涉案土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，雙方雖未簽訂書(shū)面土地承包合同，但常某對(duì)涉案土地依法具有三十年的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
1、常某系以家庭承包方式取得涉案土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
1998年，常某所在村組織土地統(tǒng)一發(fā)包，根據(jù)統(tǒng)一土地發(fā)包方案，村里將所有耕地和園地分到每一戶(hù)農(nóng)戶(hù),常某取得耕地1.2畝，園地0.8畝,合計(jì)2畝。
《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村土地承包有家庭承包和其他方式承包兩種方式。家庭承包。家庭承包是指集體經(jīng)濟(jì)組織按照公平分配、人人有份的原則，統(tǒng)一將耕地、林地、草地承包給本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶(hù)和一種承包方式。其特點(diǎn)是：村內(nèi)集體組織成員間統(tǒng)一發(fā)包，平均分配，人人有份，具有福利和社會(huì)保障功能，對(duì)象為耕地、林地和草地。常某承包的涉案土地符合家庭承包所有特征，在庭審中村委會(huì)明確認(rèn)可，常某系以家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
2、所在村集體經(jīng)濟(jì)組織未與常某簽訂書(shū)面土地承包合同，不影響常某取得涉案土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
《農(nóng)村土地承包法》第21條規(guī)定，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)與承包方簽訂書(shū)面土地承包合同，因此土地承包屬于要式合同。本案中，發(fā)包方未與常某簽訂書(shū)面土地承包合同，是否導(dǎo)致合同無(wú)效？筆者認(rèn)為，《農(nóng)村土地承包法》第21條的規(guī)定，屬于倡導(dǎo)性規(guī)定，不應(yīng)作為合同無(wú)效的法律依據(jù)�！逗贤ā返�36條規(guī)定，法律、行政法規(guī)規(guī)定或者當(dāng)事人約定采用書(shū)面形式訂立合同，當(dāng)事人未采用書(shū)面形式但一方已經(jīng)履行主要義務(wù)，對(duì)方接受的，該合同成立。發(fā)包方已將涉案土地交付予常某承包，案發(fā)時(shí)常某已連續(xù)耕種近十年。《農(nóng)村土地承包法》第22條規(guī)定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。 因此，常某自1998年起便依法取得涉案土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是勿庸置疑的。
3、常某取得涉案土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限至少為三十年。
建國(guó)以來(lái)，我國(guó)土地政策經(jīng)歷了農(nóng)民土地所有制和土地集體所有制三個(gè)大的階段：建國(guó)伊始土地改革運(yùn)動(dòng)，實(shí)行“耕者有其田”，確立了農(nóng)民土地所有制；1953年初級(jí)合作社運(yùn)動(dòng)，農(nóng)民土地入股進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)，1956年上升到高級(jí)合作社，取消土地入股分紅，農(nóng)民土地所有權(quán)被收回。
1983年1月，中共中央關(guān)于《當(dāng)前農(nóng)村 經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》出臺(tái)，第一輪土地承包在全國(guó)農(nóng)村全面展開(kāi)。1993年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》第1條：為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)三十年不變。1997年8月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》（中辦發(fā)［1997］16號(hào)）：土地承包期再延長(zhǎng)30年不變，營(yíng)造林地和“四荒”地治理等開(kāi)發(fā)性生產(chǎn)的承包期可以更長(zhǎng)；在第一輪土地承包到期后，土地承包期再延長(zhǎng)30年，指的是家庭土地承包經(jīng)營(yíng)的期限。1998年。常某所在村根據(jù)黨和國(guó)家土地承包政策，開(kāi)展第二輪土地承包，家庭承包耕地期限依法不得少于30年。2002年，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第1條、第4條、第20條，《土地管理法》第14條規(guī)定：為賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)制定本法，國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。耕地的承包期為三十年。2005年7月最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第7條規(guī)定，承包合同約定或者土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書(shū)記載的承包期限短于農(nóng)村土地承包法規(guī)定的期限，承包方請(qǐng)求延長(zhǎng)的，應(yīng)予支持。2007年，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第126條也作了同樣規(guī)定。 以上政策、法律法規(guī)對(duì)農(nóng)戶(hù)承包耕地的期限必須達(dá)到30年作了強(qiáng)制性規(guī)定，因此無(wú)論常某與所在村集體經(jīng)濟(jì)組織是否約定承包的期限，雙方都應(yīng)當(dāng)遵守黨和國(guó)家政策，法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定。
二、常某所在村委會(huì)在未經(jīng)常某同意的情況下，將涉案土地收回并流轉(zhuǎn)予市政管委會(huì)用于體育公園建設(shè)，嚴(yán)重違反法律規(guī)定，構(gòu)成典型的侵權(quán)。
1、常某所在村民代表會(huì)議沒(méi)有形成同意將耕地流轉(zhuǎn)予市政管委會(huì)用于體育公園建設(shè)的決議，即使形成決議且被村民代表討論通過(guò)，該決議也不具有任何法律效力。
常某所在村委會(huì)在庭審中出具的《村民代表會(huì)議記錄》決議部分沒(méi)有村民代表的簽字。村民代表只在《簽到表》上簽字，該簽字只能表明11名代表參加過(guò)會(huì)議，而不能說(shuō)明村民代表已形成決議并討論通過(guò)。退一步說(shuō)，即使該決議已被通過(guò)，該決議因違反《村民委員會(huì)組織法》第19條，《土地管理法》第15條第2款，43條，44條，《農(nóng)村土地承包法》第8條，關(guān)于涉及村內(nèi)重大事項(xiàng)必須由村民會(huì)議討論決定，耕地未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得用于非農(nóng)建設(shè)的規(guī)定，屬于無(wú)效的會(huì)議決議。
2、常某對(duì)涉案土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)，任何未經(jīng)常某許可侵占涉案土地的行為均構(gòu)成侵權(quán)。
常某所在村委會(huì)辯稱(chēng)，包括涉案土地在內(nèi)的380多畝耕地已通過(guò)村民代表會(huì)議討論通過(guò)，同意流轉(zhuǎn)予市政管委會(huì)用于體育公園建設(shè)，因此常某與其他村民一樣喪失了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
《物權(quán)法》第129條、130條、131條，《土地承包法》第9條、10條、26條、27條、33條，國(guó)家保護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。常某所在村委會(huì)未依法收回常某承包的土地，常某也未與任何人簽訂過(guò)同意流轉(zhuǎn)的協(xié)議。因此，村委會(huì)的辯解是沒(méi)有任何事實(shí)和法律依據(jù)的。
綜上所述，常某所在村委會(huì)將涉案土地出租予市政管理委員會(huì)用于體育公園建設(shè)構(gòu)成對(duì)常某土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的侵犯，依法應(yīng)承擔(dān)侵害責(zé)任。 作者鄒伙發(fā) 張賽男
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