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國(guó)際貿(mào)易 |
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| 農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的功能與法律定位 |
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作者：河北石家莊公司商務(wù)律師編輯
出處：法律顧問(wèn)網(wǎng)·涉外m.jeanmcdaniel.com
時(shí)間：2010/2/18 19:17:00 |
農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的功能與法律定位
張旭娟
關(guān)鍵詞: 農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)；功能；法律地位
內(nèi)容提要: 在經(jīng)濟(jì)日益金融化的今天，金融成為經(jīng)濟(jì)的核心。目前，我國(guó)農(nóng)村金融法律體制嚴(yán)重滯后，使得農(nóng)村現(xiàn)有的各金融機(jī)構(gòu)之間法律屬性不明、職責(zé)不清。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的功能和法律地位重新定位。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的功能應(yīng)定位在政策性功能、合作性功能、商業(yè)化服務(wù)功能等方面；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社、民間金融機(jī)構(gòu)、郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的法律地位也應(yīng)重新明確。
“三農(nóng)”問(wèn)題一直是我國(guó)政府重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，這不僅由于它是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中無(wú)法回避的問(wèn)題，而且還因?yàn)樗苯雨P(guān)系到國(guó)家、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)根基的穩(wěn)定問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)日益金融化的今天，金融成為經(jīng)濟(jì)的核心，占有金融資源[1]就可以占有實(shí)際的經(jīng)濟(jì)資源，改善了金融資源配置結(jié)構(gòu)就可以提高實(shí)際經(jīng)濟(jì)資源配置的效率。[2]農(nóng)村金融資源的有效配置需要法律制度的保障。反之，健全和完善的農(nóng)村金融法律制度，能保障農(nóng)村金融資源配置對(duì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)揮極高的效率，從而解決我國(guó)農(nóng)村金融供給與需求之間的平衡。這對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)極其重要。[3]
農(nóng)村金融體系是由各金融機(jī)構(gòu)組成的，農(nóng)村金融法律制度就是給各金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確定位，以充分發(fā)揮它們各自的功能優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮金融資源理論三個(gè)層次的整體效應(yīng)，合理配置現(xiàn)有的金融資源，保證“三農(nóng)”發(fā)展的高效率。本文擬從金融機(jī)構(gòu)功能的角度出發(fā)，對(duì)農(nóng)村各金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律定位，使它們明確各自的職責(zé)，分工合作，以保證其功能的實(shí)現(xiàn)。功能是指屬于總體活動(dòng)一部分的某種活動(dòng)所作的貢獻(xiàn)。一種活動(dòng)之所以持續(xù)下來(lái)，是因?yàn)樗鼘?duì)整體生存是必要的。[4]
一、我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀
目前，我國(guó)農(nóng)村金融法律體制嚴(yán)重滯后，無(wú)法配置現(xiàn)有的金融資源，保障不了農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的巨額資金。而資金是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的血液，在社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)過(guò)程中，資金問(wèn)題是首先應(yīng)當(dāng)解決的問(wèn)題。資金缺乏已成為困擾新農(nóng)村建設(shè)的最大難題。據(jù)有關(guān)部門初步測(cè)算，到2020年，新農(nóng)村建設(shè)需要新增資金15萬(wàn)億元至20萬(wàn)億元。新農(nóng)村建設(shè)資金需求總量巨大，僅僅依靠國(guó)家財(cái)政投入顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，其中大部分仍然要由銀行等金融機(jī)構(gòu)提供。而銀行由于其追本逐利的本質(zhì)，又無(wú)法律制度約束，一般不愿投資于農(nóng)業(yè)這一風(fēng)險(xiǎn)較大的產(chǎn)業(yè)。因此，長(zhǎng)期以來(lái)，制約我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)突出因素就是資金投入不足，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村則對(duì)金融業(yè)提出了更新、更高、更多樣化的要求。因此只有建立健全農(nóng)村金融法律制度、規(guī)范各金融機(jī)構(gòu)的職能、明確其法律定位，使各金融機(jī)構(gòu)之間的功能優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互相配合，這樣才能發(fā)揮農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的整體作用，保證農(nóng)業(yè)發(fā)展所需資金，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供有效的支持和推動(dòng)作用�？梢�(jiàn)，農(nóng)村金融問(wèn)題已不單純是一個(gè)金融問(wèn)題，而是事關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定大局的問(wèn)題。
目前，分布在我國(guó)廣大農(nóng)村區(qū)域的金融機(jī)構(gòu)有：農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行、郵政儲(chǔ)蓄等。從表面形式看，我國(guó)似乎已初步建立了以農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行履行政策性功能、農(nóng)村信用社承擔(dān)合作性功能、農(nóng)業(yè)銀行承擔(dān)商業(yè)化功能的農(nóng)村金融體系，但是，由于缺乏法律規(guī)范約束以及法律制度的滯后，使得農(nóng)村現(xiàn)有的各金融機(jī)構(gòu)之間法律屬性不明、職責(zé)不清，由此導(dǎo)致它們之間的功能或者重疊、或者空缺、又相互隔離的狀態(tài)，相互之間并沒(méi)有形成有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。因此，農(nóng)村金融體制雖屢經(jīng)變革，但農(nóng)村金融的基本格局并未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)在：第一，政府控制農(nóng)村金融的局面沒(méi)有根本改變，金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)化仍然面臨政策性貸款和低利率的雙重制約；第二，農(nóng)村金融市場(chǎng)的構(gòu)成沒(méi)有根本改變，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和信用社仍然壟斷著農(nóng)村信貸市場(chǎng)；第三，金融機(jī)構(gòu)的績(jī)效沒(méi)有根本好轉(zhuǎn)，這與過(guò)去20多年整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展極不相稱。[5]這些問(wèn)題嚴(yán)重影響“三農(nóng)”問(wèn)題的解決以及新農(nóng)村的建設(shè)。目前農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀并未能解決農(nóng)村資金問(wèn)題，造成農(nóng)村建設(shè)所需資金不足的主要原因是由于農(nóng)村金融法律制度的缺失，金融機(jī)構(gòu)布局不合理使他們各自的法律定位不明、功能錯(cuò)位、業(yè)務(wù)單一、服務(wù)能力減弱，表現(xiàn)在：
（一）農(nóng)村信用社的法律定位模糊
由于我國(guó)沒(méi)有一部規(guī)范的《農(nóng)村合作金融法》，致使農(nóng)信社的法律定位不明、服務(wù)功能錯(cuò)位。具體表現(xiàn)在：一是產(chǎn)權(quán)不明晰。從對(duì)農(nóng)村信用社法律地位的保護(hù)角度來(lái)看，先天就存在著法律上的保障缺陷，致使農(nóng)村信用社的股金嚴(yán)重“變質(zhì)”，異化成為“準(zhǔn)存款”，隨時(shí)隨地流動(dòng)，農(nóng)村信用社的所有權(quán)也隨之變動(dòng)，農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)因而也無(wú)法穩(wěn)定，不能得到清晰的界定。二是沒(méi)有形成有效的法人治理結(jié)構(gòu)機(jī)制。農(nóng)村信用社的法人治理結(jié)構(gòu)普遍缺乏權(quán)力制衡機(jī)制，社員大會(huì)、理事會(huì)、社主任、監(jiān)事會(huì)這幾個(gè)組織機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系一直未得到較好處理。三是農(nóng)村信用社的市場(chǎng)化企業(yè)法人的市場(chǎng)定位不清。目前進(jìn)行的改革是以縣聯(lián)社統(tǒng)一法人組建省聯(lián)社，在這一母錟Ｊ較攏┐逍龐蒙綺⑽賜耆諭選罷蠛弦弧鋇淖純�。省联煽壚葰g韻亓纈薪隙嗟男姓刂疲率古┐逍龐蒙綺荒馨湊掌笠檔摹八淖浴保ㄗ暈以際�、讜炓发展、自负盈况棦拙墸房z眨┰蚪性俗鰲Ｋ氖橋┐逍龐蒙緄哪勘甓ㄎ徊蛔�。农村旋嬅煽壔直定屋x諞災(zāi)С峙┮搗⒄刮迪終勘甑鬧饕侄�，农村旋嬅煽夠错樞担了大量的信贷支农业务，震q馱際伺┐逍龐蒙縉笠搗ㄈ死笞畬蠡淖謚跡乙菜鷙α伺┐逍龐蒙緄畝懶⑿院托�。五蕵颟村旋嬅煽d狽τ行У氖諧【赫�。作为农村靳囍o諧〉奈ㄒ徽嫻淖ㄒ到鶉詵窕�，同时又泉Nτ辛Φ木赫允鄭舊洗τ謐悸⒍系匚�，栽桛务农村烦C娣⒒硬懷鲇τ械淖饔謾?
（二）農(nóng)業(yè)銀行的商業(yè)化改革使其對(duì)農(nóng)業(yè)的信貸投資明顯減少
近年來(lái)，由于沒(méi)有法律約束且受利潤(rùn)最大化目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)，商業(yè)性金融退出農(nóng)村金融市場(chǎng)步伐的加快，信貸多投向了效益較高的非農(nóng)領(lǐng)域，而對(duì)農(nóng)業(yè)的信貸投入逐漸減少；由于缺乏完善的法律制度體系，地處農(nóng)村區(qū)域的各商業(yè)銀行只注重追逐利潤(rùn)而不愿承擔(dān)服務(wù)義務(wù)，郵政儲(chǔ)蓄只吸收農(nóng)村資金而對(duì)農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展所需無(wú)任何注入，農(nóng)村資金向城市倒流現(xiàn)象愈加嚴(yán)重，使得“三農(nóng)”發(fā)展所需資金嚴(yán)重匱乏。而且農(nóng)業(yè)銀行即將上市，上市后對(duì)其市場(chǎng)化、商業(yè)化的要求將會(huì)更高，其對(duì)農(nóng)村金融的服務(wù)，政府將無(wú)法通過(guò)行政手段實(shí)施，再讓其承擔(dān)政策職能與其商業(yè)化改革現(xiàn)狀不符。
（三）調(diào)整特殊企業(yè)專門法規(guī)的缺失使得農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性服務(wù)功能缺乏有力的保證
農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是我國(guó)的政策性銀行，理應(yīng)承擔(dān)政策性職能；然而，我國(guó)對(duì)政策性銀行這一特殊的企業(yè)缺乏法律制度的規(guī)范。正是由于沒(méi)有特殊的《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行法》，使得農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對(duì)自己的調(diào)整對(duì)象產(chǎn)生偏差，造成其法律定位不明確，服務(wù)與業(yè)務(wù)范圍逐漸萎縮，只對(duì)糧棉進(jìn)行收購(gòu)。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行主要負(fù)責(zé)國(guó)家大型建設(shè)項(xiàng)目的投資，但對(duì)職能范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備更新、農(nóng)用水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)與推廣體系在內(nèi)的與涉農(nóng)休戚相關(guān)的領(lǐng)域則涉足很少。
（四）農(nóng)村保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)未能發(fā)揮其保險(xiǎn)功能
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的模式是由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)決定的。我國(guó)正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律定位在于分散農(nóng)業(yè)面臨的自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，而增進(jìn)農(nóng)民福利則居于次要地位；而往往自然災(zāi)害險(xiǎn)需要政策性的補(bǔ)貼才能夠運(yùn)行。但現(xiàn)實(shí)是，從1982年到現(xiàn)在，我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)進(jìn)行的是以商業(yè)化運(yùn)作為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。這一制度設(shè)計(jì)容易導(dǎo)致的結(jié)果是：在沒(méi)有險(xiǎn)種發(fā)生的時(shí)候其融資作用可能難以發(fā)揮，但當(dāng)險(xiǎn)種發(fā)生，對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村以及農(nóng)業(yè)造成慘重的代價(jià)時(shí)，又得不到救助。
由以上分析可以看出，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，需要大量金融資源的有效配置。而農(nóng)村金融法律制度體系的嚴(yán)重缺失已無(wú)法保證農(nóng)村現(xiàn)有的金融資源的合理配置，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的功能優(yōu)勢(shì)更是難以發(fā)揮。因此，構(gòu)建農(nóng)村金融法律制度體系，確保農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮各自的功能優(yōu)勢(shì)，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的多種金融資源進(jìn)行配置，使各農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)既分工合理、適度競(jìng)爭(zhēng)，又相互協(xié)調(diào)，形成一個(gè)商業(yè)性金融、政策性金融、合作性金融三方的功能優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的、分工合理的、多層次的、可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村金融市場(chǎng)，共同服務(wù)于新農(nóng)村建設(shè)。
二、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的功能
農(nóng)村金融法律制度的創(chuàng)建方向應(yīng)從保證多功能的、綜合性的農(nóng)村金融服務(wù)市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)行出發(fā)，從發(fā)揮金融資源對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)優(yōu)化配置的角度出發(fā)，從為解決農(nóng)村金融有效供給不足的角度出發(fā)，保障農(nóng)村金融需求與供給同步發(fā)展，從而滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民對(duì)農(nóng)村金融的多功能、多樣化需求，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以達(dá)到共同富裕的目標(biāo)。
（一）農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的政策性功能
農(nóng)村政策性金融的功能定位在于修正“金融市場(chǎng)失靈”，以期達(dá)到滿足那些不能通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)來(lái)滿足的農(nóng)村金融需求。我們知道，市場(chǎng)機(jī)制本身具有滯后性、自發(fā)性以及盲目性的特點(diǎn)，在宏觀調(diào)控措施滯后的情形下，很容易導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。同理，農(nóng)村金融市場(chǎng)在調(diào)節(jié)金融資源的配置中，由于金融市場(chǎng)的不充分競(jìng)爭(zhēng)和金融機(jī)構(gòu)本身的特性，導(dǎo)致不能有效地配置金融資源，也存在著“金融市場(chǎng)失靈”。[6]而完全的市場(chǎng)導(dǎo)向也必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村金融資源的非均衡化。金融市場(chǎng)出現(xiàn)失靈和非均衡化后，政府就會(huì)采取適當(dāng)?shù)暮暧^金融措施對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源配置的經(jīng)濟(jì)有效性和社會(huì)合理性的有機(jī)統(tǒng)一。[7]
政策性金融是符合WTO協(xié)議要求的支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的重要手段，其本質(zhì)是準(zhǔn)財(cái)政，是財(cái)政與金融手段的有效結(jié)合。從國(guó)際上來(lái)看，政策性金融是世界各國(guó)普遍運(yùn)用的基本符合世貿(mào)組織協(xié)議要求的重要支持手段，已用法律制度的形式加以固化。政策性金融的表現(xiàn)形式是政策性銀行。如德國(guó)的復(fù)興信貸銀行(KFW)、日本的政策投資銀行(DBJ)、韓國(guó)的產(chǎn)業(yè)銀行（KDB）等等。政策性銀行以國(guó)家信用為背景，其穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)來(lái)自于國(guó)家財(cái)政強(qiáng)有力的支持。政咝砸幸婪ㄉ枇⒑馱擻�，视H災(zāi)骶霾�、诪�(zāi)骶�、拙墸房z盞畝懶⒎ㄈ恕FW、DBJ、KDB都單獨(dú)立法，本國(guó)的央行法和商業(yè)銀行法均不適用于政策性銀行。在法律的保障下，三家銀行按照法人的框架進(jìn)行業(yè)務(wù)操作，在政府支持的產(chǎn)業(yè)方向和范圍內(nèi)，在保證財(cái)務(wù)穩(wěn)健的前提下自主決策、自主經(jīng)營(yíng)。[8]這三個(gè)國(guó)家的法律對(duì)政策性銀行一般都規(guī)定不虧損原則，要求保持合理盈利水平。如日本的政策投資銀行DBJ法就規(guī)定：從事貸款、擔(dān)保、投資、購(gòu)買公司債等業(yè)務(wù)，須在確認(rèn)能盈利的情況下才能進(jìn)行；貸款利率的確定應(yīng)該保證以收抵支。
各國(guó)都存在著處理政策性目標(biāo)與盈利性目標(biāo)的關(guān)系問(wèn)題。政府與政策性銀行達(dá)成的共識(shí)是，政策性目標(biāo)固然比盈利性目標(biāo)重要，但盈利性是對(duì)一個(gè)金融機(jī)構(gòu)的約束。如果盈利性目標(biāo)完全從屬于政策性目標(biāo)，就很難對(duì)政策性銀行進(jìn)行評(píng)價(jià)，政策性目標(biāo)也難于實(shí)現(xiàn)。政府作為政策性銀行的股東，不希望出現(xiàn)虧損，否則就會(huì)成為政府的負(fù)擔(dān)。因此，KFW、DBJ、KDB都保持了連續(xù)盈利。[9]政策性銀行一般都具有較高的專業(yè)水平，能積極運(yùn)用新的金融手段，并能完善和發(fā)揮銀行功能，防范和控制風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)政策性目標(biāo)。
從國(guó)內(nèi)來(lái)看，由于我國(guó)的國(guó)情和農(nóng)業(yè)金融的發(fā)展水平以及金融業(yè)本身具有的風(fēng)險(xiǎn)性，政府的宏觀金融管制與調(diào)控措施是必不可少的。政策性金融在農(nóng)村金融這個(gè)大市場(chǎng)環(huán)境下，其定位是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的宏觀調(diào)控，這就決定了它充當(dāng)?shù)慕巧且龑?dǎo)、支持、服務(wù)于市場(chǎng)。我們可借鑒以上三個(gè)國(guó)家關(guān)于政策性銀行的規(guī)定，確立農(nóng)村金融市場(chǎng)機(jī)制與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，同時(shí)針對(duì)具體情況，輔之以政府適當(dāng)?shù)恼呒胺傻膮⑴c，做到既具有全局性又具有針對(duì)性，全力支持與服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)，落實(shí)《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行2006—2010年發(fā)展規(guī)劃綱要》。
（二）農(nóng)村金融的合作性功能
農(nóng)村合作金融的特殊性在于其具有合作性、地域性的特征，貼近中小企業(yè)與農(nóng)戶需求。這一特征是與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)的。合作金融本身具有針對(duì)性強(qiáng)、活動(dòng)范圍小和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)上具有季節(jié)性等特點(diǎn)，并能及時(shí)解決社區(qū)成員的部分資金需求，還可將居民的儲(chǔ)蓄留在本社區(qū)，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)。
合作性金融較成功的經(jīng)驗(yàn)是孟加拉鄉(xiāng)村銀行(GB)模式。[10]其特點(diǎn)有三：一是GB設(shè)有層級(jí)組織結(jié)構(gòu)。GB運(yùn)行依賴借款小組和鄉(xiāng)村中心。借款小組以每5人自愿組成，每6個(gè)小組組成一個(gè)鄉(xiāng)村中心。GB設(shè)總行，各地設(shè)分行。各分行下有10～15個(gè)支行。每個(gè)支行管理120～150個(gè)鄉(xiāng)村中心，支行在財(cái)務(wù)上自負(fù)盈虧。二是GB的服務(wù)對(duì)象主要是婦女，實(shí)行小組貸款制度，小組成員之間具有連帶擔(dān)保責(zé)任。對(duì)貸款期限、還款方式、借款上限都進(jìn)行規(guī)定。三是GB業(yè)務(wù)過(guò)程的透明度由中心會(huì)議保持。鄉(xiāng)村中心定期召開(kāi)會(huì)議，進(jìn)行集中放款和換代，集體進(jìn)行培訓(xùn)，便于成員之間互相監(jiān)督并營(yíng)造團(tuán)隊(duì)精神。在我國(guó)廣大農(nóng)村，小額信貸的推行非常重要也是非常必要的。它是為貧困農(nóng)戶提供信貸服務(wù)的，與孟加拉鄉(xiāng)村銀行的小額貸款模式相似，借鑒這一模式的成功經(jīng)驗(yàn)是十分必要的。
因此，可嘗試在經(jīng)濟(jì)落后、交通不便的偏遠(yuǎn)山區(qū)和鄉(xiāng)村，積極發(fā)展和推廣社區(qū)基金或類似的社區(qū)性金融機(jī)構(gòu)，建立真正意義上的合作性農(nóng)村金融組織，滿足廣大農(nóng)戶對(duì)小額、頻繁的生活和生產(chǎn)資金的需求。在政策性金融的引導(dǎo)下，社區(qū)基金的原始本金可采用由國(guó)家扶貧資金、地方政府和捐助性資金共同出資的方式。社區(qū)基金由各地政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施，實(shí)行有償使用并免除稅收。在目前農(nóng)村金融市場(chǎng)不健全的情況下，農(nóng)村信用社還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)放小額貸款，發(fā)揮農(nóng)村金融合作性功能。對(duì)此，農(nóng)村信用社要建立良好的法人治理結(jié)構(gòu)和與之相配套的激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮基層機(jī)構(gòu)的自主性和積極性。
（三）農(nóng)村金融的商業(yè)化服務(wù)功能
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)對(duì)資源的配置起基礎(chǔ)性作用。在農(nóng)村的金融市場(chǎng)，同樣是市場(chǎng)對(duì)金融資源的配置起基礎(chǔ)性作用的。為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，金融資源的配置也應(yīng)市場(chǎng)化。也就是說(shuō)解決農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的資金要靠市場(chǎng)，而不能只依賴政府的財(cái)政投入與補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)商業(yè)化融資才是解決農(nóng)業(yè)發(fā)展資金短缺的有效途徑，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律相適應(yīng)的。．商業(yè)化銀行本身具有盈利性的特征，追本逐利是金融企業(yè)的本性。在建設(shè)農(nóng)村金融體系過(guò)程中，商業(yè)性銀行與政策性銀行對(duì)農(nóng)村金融資源配置的效率導(dǎo)向是不同的。商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)更為注重信貸資源的直接配置，而政策性金融機(jī)構(gòu)則更偏向于政策導(dǎo)向。因此，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，在政策性金融的引導(dǎo)和支持下，商業(yè)金融應(yīng)當(dāng)依照市場(chǎng)方向發(fā)展、改革農(nóng)村金融市場(chǎng)、拓寬商業(yè)金融的融資渠道，那么農(nóng)村金融市場(chǎng)存在的農(nóng)村信用社壟斷金融市場(chǎng)、資金外流嚴(yán)重、農(nóng)村金融供需矛盾、正規(guī)金融與民間金融共存、小額貸款難等問(wèn)題就有可能迎刃而解。
政策性金融與商業(yè)性金融互補(bǔ)合作的逐步增強(qiáng)，能擴(kuò)大對(duì)政策性金融支持對(duì)象的貸款規(guī)模。國(guó)際上在這方面有較成熟的經(jīng)驗(yàn)，我們可吸收借鑒。比如，在美國(guó)，農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)提供的貸款是提供一些商業(yè)銀行和其罨共輝柑峁┑拇�，栽燐款俄嶓上的侧重不同。政策性贷款的贴息、痔d式鸕畝倘被蛩鶚�，均訒聱会哉橁度预碎樏{蠲植�。栽枿国，开孰H敝揮幸患曳⒎耪咝源畹幕�，发放效率不笖]罄�，法国政府重毃发放政策性贷款的补贴标综E碩嗉疑桃敵越鶉諢共斡刖赫＝峁�，原来发放贷款的机构脫]辛嗽寡裕罘⒎耪叩慕鶉詵袼揭蔡岣吡�。但韩I(xiàn)饜越鶉讜諗┐褰鶉諤逑抵興⒒擁淖饔靡彩遣蝗鶯鍪擁摹：獻(xiàn)饜越鶉讜謖咝越鶉詰囊枷攏饒芷鸕澆餼讎┐逍《畬畹奈侍�，有时还可与商业靳囍q箍赫Ｒ蚱潯舊硭哂械牟僮骷虻�、针对朽y�、门柬d汀⒓笆�、便绞~忍氐愣際巧桃敵砸興瘓弒傅摹?
可見(jiàn)，不管是政策性金融機(jī)構(gòu)還是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)以及合作性金融機(jī)構(gòu)，在農(nóng)村金融市場(chǎng)中，它們的功能與職責(zé)范圍并非截然分開(kāi)的，而是一個(gè)互相配合、互相聯(lián)系的統(tǒng)一整體。正是它們的互相依賴、互相調(diào)節(jié)、分工協(xié)作，才能形成功能優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的金融生態(tài)系統(tǒng)。在這一系統(tǒng)中，各金融組織與其生存環(huán)境之間及金融內(nèi)部組織之間在長(zhǎng)期的密切聯(lián)系和相互作用過(guò)程中，通過(guò)分工、合作形成了具有一定結(jié)構(gòu)特征并執(zhí)行一定功能作用的動(dòng)態(tài)平衡系統(tǒng)。[11]它包括金融生態(tài)環(huán)境、金融生態(tài)主體和金融生態(tài)調(diào)節(jié)。金融法律制度的功效就是創(chuàng)建一個(gè)金融法制環(huán)境，對(duì)各金融主體進(jìn)行法律定位，界定其職能，劃分其業(yè)務(wù)范圍；對(duì)它們之間形成的金融法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整；保證金融生態(tài)的動(dòng)態(tài)平衡以達(dá)到金融資源配置的最優(yōu)化目標(biāo)。
三、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的法律定位
在明確了農(nóng)村金融的功能后，完善農(nóng)村金融法律制度，規(guī)范金融配置機(jī)制，按照金融分工原則并依據(jù)對(duì)農(nóng)村金融的運(yùn)營(yíng)定位、業(yè)務(wù)劃分和職能界定而建構(gòu)各機(jī)構(gòu)配置方式，這樣就可以突破農(nóng)村地區(qū)單一機(jī)構(gòu)、單一工具的金融格局。
我國(guó)農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)有農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行、郵政儲(chǔ)蓄等，它們之間并未形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、分工合理的金融生態(tài)體系。目前真正在農(nóng)村發(fā)揮作用的只有農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社。隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)范圍的不斷萎縮，農(nóng)村信用社的壟斷地位越顯突出。這不僅不利于農(nóng)村金融生態(tài)的動(dòng)態(tài)平衡，而且更發(fā)揮不出農(nóng)村金融市場(chǎng)對(duì)金融資源的配置作用。因此，應(yīng)正確處理政策性、商業(yè)性、合作性金融在支農(nóng)方面的關(guān)系，保證它們之間各有側(cè)重、功能優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成一種合理分工、良性循環(huán)的農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境，同時(shí)應(yīng)健全農(nóng)村金融法律制度，對(duì)它們的職能及業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行法律定位。
（一）農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的法律定位
政策性金融法在整個(gè)金融法體系中占有重要的地位，它是為了彌補(bǔ)商業(yè)性金融融資的不足而存在的，它在調(diào)整政策性金融運(yùn)作方面能發(fā)揮較大作用。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是我國(guó)的政策性銀行，在農(nóng)村金融體系中承擔(dān)政策性服務(wù)功能，是具有公法人地位的特殊企業(yè)。
特殊企業(yè)與普通企業(yè)是以企業(yè)適用法律的性質(zhì)和范圍為標(biāo)準(zhǔn)劃分的，普通企業(yè)是按《公司法》、《企業(yè)法》、“三資企業(yè)法”、《合伙企業(yè)法》、《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》、《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》等普通企業(yè)法設(shè)立和運(yùn)作的企業(yè)；在國(guó)外為私法或民商法上的企業(yè)，也稱商事企業(yè)。普通企業(yè)通常為營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)。[12]特殊企業(yè)是依法律、專門法規(guī)或行政命令設(shè)立和運(yùn)作的，屬于特殊法人范疇，它是公法人。政策性金融機(jī)構(gòu)就是這種特殊的公法人，它們是基于政府的特定政策目標(biāo)或意圖設(shè)立的。它們不以盈利為目的，而是以社會(huì)整體效益為宗旨。這就決定了政策性金融機(jī)構(gòu)不能像商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)那樣成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自求發(fā)展的企業(yè)法人。在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)往往為“一法一企”，即為每個(gè)企業(yè)單獨(dú)立法，由某法對(duì)某企業(yè)的設(shè)立、機(jī)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)等作專門規(guī)定及調(diào)整，該企業(yè)不再適用公司法等普通企業(yè)法。如日本國(guó)鐵等三大公社改革以前的《日本國(guó)有鐵道公社法》、現(xiàn)行的《日本電信電話株式會(huì)社法》，我國(guó)香港的《九廣鐵路公司條例》和《地下鐵路公司條例》，新加坡、意大利調(diào)整其著名的國(guó)有控股公司的法等等。[13]
政策性金融法是為了保證國(guó)家發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以奠定國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展基礎(chǔ)而制定的，它能起到消除地區(qū)差異，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的作用。日本是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中政策性金融頗為成功的一個(gè)實(shí)例。二戰(zhàn)后的日本為了盡快恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，實(shí)行“傾斜生產(chǎn)方式”，優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。與此相適應(yīng)，日本政府通過(guò)立法建立了一系列政策性金融機(jī)構(gòu)，運(yùn)用行政等手段向重點(diǎn)發(fā)展部門、領(lǐng)域提供資金支持，先后頒布了《農(nóng)業(yè)漁業(yè)金融公庫(kù)法》(1945年）、《復(fù)興金融公庫(kù)法》(1947年）、《國(guó)民金融公庫(kù)法》(1949年）、《日本輸出銀行法》(1950年）、《日本開(kāi)發(fā)銀行法》(1953年）等。[14]這些法律的制定與實(shí)施扶持了基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，調(diào)整了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)日本經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。因此，我們應(yīng)借鑒日本成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建我國(guó)的政策性金融法律制度，制定特殊的《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行法》，設(shè)立特殊的企業(yè)法人——中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，明確農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的法律定位，使農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行切實(shí)承擔(dān)起對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)的政策性服務(wù)功能。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的法律定位一般涉及以下幾個(gè)方面：
1.《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行法》明確設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的目的�！吨袊�(guó)農(nóng)村發(fā)展銀行法》表明：農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的設(shè)立目的，在于通過(guò)設(shè)立長(zhǎng)期長(zhǎng)效的資金，促進(jìn)農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)以及新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，補(bǔ)充并獎(jiǎng)勵(lì)一般的金融機(jī)構(gòu)，構(gòu)建和諧社會(huì)。
2.《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行法》明確農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的法律屬性�！吨袊�(guó)農(nóng)村發(fā)展銀行法》中明確規(guī)定農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為公法人。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在成立之初，根據(jù)國(guó)家的宏觀調(diào)控政策只對(duì)糧棉進(jìn)行收購(gòu)，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮了一定的積極作用，但由于我國(guó)特殊企業(yè)法的嚴(yán)重滯后，出現(xiàn)了政策性業(yè)務(wù)執(zhí)行的偏差，滿足不了政策扶持的需要。而且，多年來(lái)農(nóng)村各金融機(jī)構(gòu)之間普遍存在法律定位不清、職能模糊的問(wèn)題，甚至出現(xiàn)了與農(nóng)業(yè)銀行搶業(yè)務(wù)的情形。因此，制定特殊企業(yè)法——《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行法》，明確界定農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的法律定位：農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是政策性金融機(jī)構(gòu)，是具有公法人性質(zhì)的特殊企業(yè)，具有獨(dú)立的法律主體資格和平等的法律地位。它根據(jù)政府的政策和法規(guī)行事，在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村商業(yè)資金融通功能不足的現(xiàn)實(shí)條件下，切實(shí)充當(dāng)政府發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步的工具。
3.《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行法》保證農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍與支農(nóng)對(duì)象。
(1)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行可開(kāi)展下列業(yè)務(wù)：貸款、加工貸款和其他貸款；糧棉油的收購(gòu)、生產(chǎn)、流通、深加工、國(guó)家儲(chǔ)備、進(jìn)出口貿(mào)易全過(guò)程；開(kāi)辦農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)和扶貧貸款；支持農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。
(2)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的支農(nóng)對(duì)象涉及：農(nóng)業(yè)、種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林牧漁副業(yè)；支持并保證林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)、副業(yè)等與政策相關(guān)的農(nóng)村基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
政策扶持應(yīng)該是多方面的、全面的、連貫的、統(tǒng)一的，而不是單一的、片面的、互不相干的、政出多門的。國(guó)家將政策扶持的重任交由政策性金融企業(yè)一家承擔(dān)，一定能收到事半功倍的效果。[15]
4.《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行法》保證政策性銀行的服務(wù)方式直接、具體、細(xì)化。農(nóng)發(fā)行的運(yùn)作涉及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的種子、農(nóng)藥、化肥、抗旱等每一個(gè)環(huán)節(jié)；管理農(nóng)村開(kāi)發(fā)貸款、扶貧貼息貸款、國(guó)外政府和國(guó)際組織對(duì)我國(guó)的涉農(nóng)貸款業(yè)務(wù)等政策性貸款；引導(dǎo)和扶持農(nóng)民發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效、生態(tài)農(nóng)業(yè)，在對(duì)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的支持中發(fā)揮政策補(bǔ)貼的功能，把原始的農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)化這個(gè)鏈條連接起來(lái)，從而真正具體到促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；偏遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村仍然處在貧困線以下的、老弱病殘或鰥寡孤獨(dú)無(wú)最低生活保障的、貧困面積大而民政部門暫時(shí)無(wú)力予以補(bǔ)償?shù)娜匀粦?yīng)該由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)放低息補(bǔ)貼貸款予以直接扶持和幫助。
（二）農(nóng)村信用社的法律定位
作為我國(guó)農(nóng)村地區(qū)資源占有量最大、機(jī)構(gòu)數(shù)量最多的金融機(jī)構(gòu)——農(nóng)村信用社，在農(nóng)村具有較強(qiáng)的地域功能優(yōu)勢(shì)，對(duì)其進(jìn)行股份制改革后，大規(guī)模進(jìn)入城市與各大銀行競(jìng)爭(zhēng)的可能性比較小，農(nóng)村仍是農(nóng)信社的主要生存空間。為了使農(nóng)村信用社這一企業(yè)更好地服務(wù)于三農(nóng)，就應(yīng)使其沒(méi)有束縛地與其他金融機(jī)構(gòu)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，以提高農(nóng)村金融的服務(wù)質(zhì)量和效率；最終達(dá)到以商業(yè)化提高服務(wù)化、以服務(wù)化促進(jìn)桃禱�，芯晻瘭能优侍Oゲ溝吶┐褰鶉謔諧〉哪康摹?
改革后的農(nóng)村信用社，其法律屬性屬于商業(yè)性企業(yè)法人，政府不再擁有對(duì)信用社企業(yè)法人的控制權(quán)。為了確保改革的成功，必須確保改革目標(biāo)內(nèi)在邏輯的一致性。改革的首要任務(wù)是提高農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)效益而非支持三農(nóng)，也就是說(shuō)，必須在農(nóng)村信用社自身得到良好的、有效益的、可持續(xù)發(fā)展的前提下，再考慮讓農(nóng)村信用社支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展問(wèn)題。[16]因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村信用社重新定位：
1．明確農(nóng)村信用社的法律屬性。改革后的農(nóng)村信用社是具有商業(yè)性質(zhì)的企業(yè)法人。既然是企業(yè)，就應(yīng)當(dāng)走自我約束、自我發(fā)展、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的“四自”原則的發(fā)展道路；因此，農(nóng)村信用社的改革方向應(yīng)瞄準(zhǔn)市場(chǎng)定位，即它是農(nóng)村金融市場(chǎng)的一個(gè)主體。
2．建立規(guī)范的產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的主要內(nèi)容，也是建立現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。法律應(yīng)首先明確信用社產(chǎn)權(quán)的歸屬，即委托主體是誰(shuí)的問(wèn)題。由前述農(nóng)村信用社的法律屬性可以明確信用社的資金來(lái)源主要是以個(gè)體產(chǎn)權(quán)為主，那么社員代表大會(huì)具有委托人的最終決定權(quán)。
3．規(guī)范農(nóng)村信用社法人治理機(jī)制。規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)機(jī)制，是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的核心。農(nóng)村信用社法人治理結(jié)構(gòu)的核心就是建立健全信用社社員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、主任（經(jīng)營(yíng)層）之間的權(quán)力制衡和激勵(lì)機(jī)制，從理論上講，法人治理結(jié)構(gòu)的制度是按照三權(quán)分立、相互制衡的原則而設(shè)計(jì)的，能達(dá)到取得良好的績(jī)效的目的。建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)就必須明確劃分“三會(huì)一層”各自的職責(zé)權(quán)限、議事規(guī)則、辦事程序和利益機(jī)制，從而形成制衡和激勵(lì)關(guān)系。對(duì)所有主要業(yè)務(wù)、重要事項(xiàng)、重大決策必須嚴(yán)格按照規(guī)程辦理，超越權(quán)限或違反程序的行為將受到法律的制裁，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)管理行為的合理化；農(nóng)信社社員為了自身的投資收益和獲得優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)，自然會(huì)關(guān)心信用社的經(jīng)營(yíng)、監(jiān)督信用社的理事會(huì)及管理層。這種多層次相互制衡關(guān)系，將不同方面的利益關(guān)系統(tǒng)一在一個(gè)完整的利益機(jī)制之中，這正是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心所在。
4．建立激勵(lì)、監(jiān)督、信息反饋機(jī)制。我國(guó)農(nóng)村信用社的組織結(jié)構(gòu)以及運(yùn)作方式與印度尼西亞的人民銀行（BRI）很相似，但業(yè)績(jī)卻相差很大。印尼的人民銀行主要是為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)提供金融服務(wù)。在1997年的亞洲金融危機(jī)中，印尼人民銀行的農(nóng)村小額信貸部始終保持著盈利，其主要原因就是銀行本身建立了一整套良好的激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制以及信息反饋制度。我國(guó)農(nóng)村信用社應(yīng)借鑒國(guó)外合作金融的成功經(jīng)驗(yàn)，在好的制度激勵(lì)下，創(chuàng)造出適合小農(nóng)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。建立監(jiān)督機(jī)制，盡可能使農(nóng)信社的運(yùn)作體系規(guī)范化、透明化。
5. 引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。就農(nóng)村金融的需求來(lái)看，信用社顯然已無(wú)法支撐。因此應(yīng)積極引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高金融市場(chǎng)資源配置效率，發(fā)展多種所有制形式的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，突破農(nóng)信社獨(dú)家壟斷農(nóng)村金融市場(chǎng)的格局；適當(dāng)放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，吸收社會(huì)資本和外資，鼓勵(lì)各種所有制的金融主體為“三農(nóng)”服務(wù)。
（三）民間金融機(jī)構(gòu)的法律定位
民間金融機(jī)構(gòu)屬于非正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)，它是自發(fā)形成的，存在于正式的金融體制之外。非正規(guī)的傳統(tǒng)民間金融是一種落后的、效率低下的融資安排，是經(jīng)濟(jì)的二元性在金融領(lǐng)域的表現(xiàn)。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是指在發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，由于部門間生產(chǎn)函數(shù)與勞動(dòng)生產(chǎn)率的差異或區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡等原因?qū)е碌慕?jīng)濟(jì)兩極分化現(xiàn)象。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一個(gè)典型特征。對(duì)于我國(guó)農(nóng)村金融滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，民間金融的存在無(wú)疑是發(fā)揮著“輸血”功能。目前農(nóng)村的一些地區(qū)從事民間信貸的民間金融機(jī)構(gòu)（如私人銀行、民間基金會(huì)）的活動(dòng)異常活躍，由于其具有設(shè)立方便、資金使用靈活、服務(wù)于民間等特點(diǎn)，在農(nóng)村存在著較大的市場(chǎng)，能滿足農(nóng)民的貸款需要，說(shuō)明民間金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村有生存的土壤和需求。它的存在一定程度上能滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需求，經(jīng)過(guò)農(nóng)村金融法律制度的改革，其應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村金融的有益補(bǔ)充。但是，多年來(lái)，民間金融組織的法律地位一直未被明確，處于“地下組織”的狀態(tài)，生存于政府不予認(rèn)可的灰色地帶。可見(jiàn)，民間金融與正規(guī)金融的關(guān)系是緊張的，缺乏一定的互補(bǔ)性，不能形成合力。
目前，小額信貸較成功的經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)外是以尤納斯教授為代表的孟加拉GB模式，這種“又貸又存”的模式可保證農(nóng)村小額信貸的可持續(xù)發(fā)展，有效地解決了農(nóng)村貧困地區(qū)小額信貸的需求問(wèn)題，為我國(guó)小額信貸的發(fā)展提供了借鑒模式。在國(guó)內(nèi)，“平遙模式”的“只貸不存”的小額信貸機(jī)構(gòu)最近已開(kāi)始運(yùn)營(yíng)，它是由民間融資建立的商業(yè)小額信貸公司，由3至5個(gè)發(fā)起人組建成的一個(gè)產(chǎn)權(quán)明晰、自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展的商業(yè)小額信貸公司，先領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照經(jīng)營(yíng)，待發(fā)展到一定規(guī)模后，再申請(qǐng)金融業(yè)務(wù)許可證。這一模式在當(dāng)前運(yùn)行良好，但從發(fā)展的角度看不利于小額信貸組織的長(zhǎng)期發(fā)展。
因此，可先以《農(nóng)村民間金融小額信貸暫行條例》的方式來(lái)規(guī)范，待發(fā)展成熟后即可制定《農(nóng)村民間金融小額信貸法》。民間金融機(jī)構(gòu)的法律定位應(yīng)涉及以下幾點(diǎn)：
1.《農(nóng)村民間金融小額信貸法》明確民間小額貸款組織的創(chuàng)設(shè)目的：通過(guò)設(shè)立短期資金，解決農(nóng)民生產(chǎn)和生活所需的小額資金，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2.《農(nóng)村民間金融小額信貸法》明確農(nóng)村民間小額信貸組織的法律屬性。小額信貸組織是按照《公司法》設(shè)立的有限責(zé)任公司，由縣工商局為其頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、由央行審批。其投資主體是自然人，其他黨政機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)及國(guó)家事業(yè)單位人員不能參與；發(fā)起人的資金必須是自然人的合法現(xiàn)金；每個(gè)機(jī)構(gòu)發(fā)起人應(yīng)有3至5人。
3.《農(nóng)村民間金融小額信貸法》規(guī)范農(nóng)村民間小額信貸的業(yè)務(wù)范圍：設(shè)立后的三年內(nèi)不許吸收存款，從第四年開(kāi)始可以少量吸收，可視具體情況逐漸過(guò)渡到又貸又存。具體為：“三農(nóng)”貸款比例不得低于70%;貸款的服務(wù)對(duì)象是種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林果業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)村流通業(yè)、農(nóng)村中介服務(wù)和其他農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者；貸款金額：?jiǎn)螒艚痤~最多不得超過(guò)10萬(wàn)元，其中5萬(wàn)元以下的農(nóng)戶貸款比例不得低于75%；貸款利率在不超過(guò)國(guó)家利率4倍的幅度內(nèi)自主浮動(dòng)。
4.《農(nóng)村民間金融小額信貸法》限定經(jīng)營(yíng)范圍：小額信貸只能在其組織所在的行政區(qū)域，原則上不能跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)。
5.《農(nóng)村民間金融小額信貸法》嚴(yán)格資本金與資本充足率。資本金不得低于1500萬(wàn)元，資本充足率不得低于8%。
對(duì)于有商業(yè)小額信貸公司參與的農(nóng)村金融市場(chǎng)，金融業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈，更能激發(fā)它們?yōu)椤叭r(nóng)”更好地服務(wù)；同時(shí)也有利于國(guó)家的宏觀調(diào)控。所以，應(yīng)通過(guò)法律制度、政策引導(dǎo)，制定行之有效的市場(chǎng)準(zhǔn)人退出制度、提高準(zhǔn)備金和充足率以及實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任自負(fù)的強(qiáng)制方式對(duì)它們進(jìn)行規(guī)范和管理，鼓勵(lì)民營(yíng)的小額信貸銀行、合作銀行、私人銀行等多種形式的農(nóng)村民間金融健康發(fā)展，做到合法、公開(kāi)、規(guī)范，并納入到農(nóng)村金融體系中加以監(jiān)管，以保證增加農(nóng)村金融的服務(wù)供給、滿足多層次的融資需求。
（四）郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的法律定位
郵政儲(chǔ)蓄即將掛牌郵政儲(chǔ)蓄銀行，由于其資金很大一部分來(lái)自農(nóng)村，因此郵政儲(chǔ)蓄資金不可能離開(kāi)農(nóng)村，郵政儲(chǔ)蓄銀行的服務(wù)方向仍是城市和鄉(xiāng)村社區(qū)。
郵政儲(chǔ)蓄的存款網(wǎng)點(diǎn)遍布城鄉(xiāng)，在農(nóng)村獲取了大量的儲(chǔ)蓄資金，但并不進(jìn)行貸款業(yè)務(wù)，長(zhǎng)期以來(lái)被視為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“抽水機(jī)”，即將農(nóng)村資金吸收上來(lái)，但資金投放使用卻主要用于城市，加重了農(nóng)村普遍面臨的資金匱乏的窘狀。
對(duì)即將成立的郵政儲(chǔ)蓄銀行，央行可先制定《郵政儲(chǔ)蓄資金回流農(nóng)村暫行條例》，給郵政儲(chǔ)蓄銀行正確定位，使其吸收的農(nóng)村資金回流，保障農(nóng)村金融體系的信貸投放能力。
首先，應(yīng)當(dāng)明確即將成立的郵政儲(chǔ)蓄銀行的法律屬性。改革后的郵政儲(chǔ)蓄銀行是商業(yè)性銀行企業(yè)，應(yīng)堅(jiān)持企業(yè)獨(dú)立發(fā)展的“四自”原則。目前全國(guó)4.5萬(wàn)個(gè)郵政匯兌網(wǎng)點(diǎn)中有70％在農(nóng)村，如果即將成立的郵政儲(chǔ)蓄銀行能在法律上明確其服務(wù)方向，利用儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)多、深入農(nóng)村的地域優(yōu)勢(shì)，保證其在農(nóng)村地區(qū)儲(chǔ)蓄、匯兌和支付的功能，會(huì)使新農(nóng)村建設(shè)得到更好的金融服務(wù)，在不久的將來(lái)很有可能成為支農(nóng)的又一主力軍。
其次，《郵政儲(chǔ)蓄資金回流農(nóng)村暫行條例》應(yīng)當(dāng)以法規(guī)的形式切實(shí)保障資金回流工作。對(duì)目前的郵政儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)存款機(jī)制應(yīng)制定相關(guān)法律制度，規(guī)范郵儲(chǔ)資金回流農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。對(duì)于資金回流的法律規(guī)范，可嘗試借鑒韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，考慮將郵政儲(chǔ)蓄系統(tǒng)納入農(nóng)村金融體系，通過(guò)立法規(guī)定郵政儲(chǔ)蓄系統(tǒng)通過(guò)其在城市的網(wǎng)點(diǎn)吸收的城市居民和其他來(lái)源的存款，只能用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村貸款。
（五）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的法律定位
我國(guó)農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，又是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，受自然災(zāi)害和市場(chǎng)波動(dòng)因素影響大，特別是在高寒草原地區(qū)的畜牧業(yè)，自然災(zāi)害保險(xiǎn)的潛在需求比比皆是，商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)顯然不愿涉足，而我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行的是商業(yè)化經(jīng)營(yíng)。
目前我國(guó)關(guān)于保險(xiǎn)方面的法律只有《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》，它是一部具有商業(yè)性質(zhì)的保險(xiǎn)法，這一運(yùn)作方式與我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際情況不符�，F(xiàn)在農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)失靈，《保險(xiǎn)法》顯然不適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的現(xiàn)狀。如某些高寒地區(qū)的農(nóng)牧業(yè)存在的“有險(xiǎn)無(wú)處投”的現(xiàn)狀。
針對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展相對(duì)落后的現(xiàn)狀，農(nóng)村保險(xiǎn)的定位在于分散農(nóng)業(yè)所面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于增進(jìn)農(nóng)民福利的目標(biāo)卻是其次的，[17]所以，應(yīng)當(dāng)區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)，采取不同的保險(xiǎn)措施。
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種政策性保險(xiǎn)，其制度設(shè)置應(yīng)該分階段、分作物品種進(jìn)行多層次和多渠道的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作。[18]自然風(fēng)險(xiǎn)的分散則應(yīng)當(dāng)作為第一個(gè)階段主要解決的問(wèn)題。在現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)制定一部《農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)法》專門解決農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，魅煩斜Ｅ┮底勻環(huán)縵盞謀Ｏ棧溝姆啥ㄎ弧?
1.《農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)法》應(yīng)明確農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的法律地位。經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司是在政策性金融的引導(dǎo)、支持下從事商業(yè)化運(yùn)作的商業(yè)保險(xiǎn)公司。對(duì)于經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司，可采用符合我國(guó)國(guó)情及合乎客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的原則，充分利用現(xiàn)有的商業(yè)保險(xiǎn)公司資源，引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。要求商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的這種模式既可高效運(yùn)行也可節(jié)約成本，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。國(guó)際上較為通行的也是這一模式：由政府主導(dǎo)、各種金融機(jī)構(gòu)參與的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。
2.《農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)法》應(yīng)建立單獨(dú)核算、分賬管理的機(jī)制。應(yīng)對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)險(xiǎn)種進(jìn)行區(qū)分，對(duì)專門經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)的險(xiǎn)種獨(dú)立進(jìn)行核算，并進(jìn)行分賬管理。
3.《農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)法》應(yīng)規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制與再保險(xiǎn)機(jī)制。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)長(zhǎng)期完全依賴財(cái)政補(bǔ)貼是不現(xiàn)實(shí)的，但在現(xiàn)階段政府的財(cái)政補(bǔ)貼是必要的。目前，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)受自然災(zāi)害的影響嚴(yán)重，當(dāng)險(xiǎn)種發(fā)生時(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害的補(bǔ)償水平卻很低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于災(zāi)害造成的實(shí)際損失，因此規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制勢(shì)在必行。另外，還應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度。為此，政府應(yīng)當(dāng)建立激勵(lì)機(jī)制以及投入財(cái)政資金，委托保險(xiǎn)公司或商業(yè)性保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，達(dá)到分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的目的。
總之，對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理分工后，農(nóng)村金融法律制度構(gòu)建的方向就明確了，其宗旨是要保障農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)全方位，多層次、多樣化的服務(wù)功能，在兼顧各地區(qū)需要與可能的前提下，建立包括政策性銀行、信用社、商業(yè)保險(xiǎn)公司、商業(yè)銀行和證券機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多層次的網(wǎng)絡(luò)；提供包括存貸款、證券融資、證券交易，財(cái)產(chǎn)、人壽、再保險(xiǎn)和支付結(jié)算等中間業(yè)務(wù)在內(nèi)的多樣化金融工具。[19]
在明確農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的功能和法律定位后，在農(nóng)村金融共生的環(huán)境中，就應(yīng)以法律制度保障各金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮其應(yīng)有的融資服務(wù)功能，形成政策性金融、合作性金融與商業(yè)性金融優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的功能，發(fā)揮央行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、證券公司、信托投資公司、租賃公司、非正規(guī)金融組織、農(nóng)村金融擔(dān)保機(jī)構(gòu)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)等在農(nóng)村金融市場(chǎng)中對(duì)金融資源的配置作用，以滿足農(nóng)村金融服務(wù)多樣化的需求。
注釋:
[1]白欽先教授1998年提出的金融資源論把金融資源分為三個(gè)層次：一是基礎(chǔ)性核心金融資源，即廣義的貨幣或資金，是金融資源的最基本層次；二是實(shí)體性中間金融資源，是金融資源的中間層次，包括金融組織體系、工具體系、金融制度和金融人力資源；三是整體功能型高層次金融資源，即金融體系的總體效應(yīng)。參見(jiàn)白欽先、姚勇、崔滿紅：《金融可持續(xù)發(fā)展研究導(dǎo)論》，中國(guó)金融出版社2001年版，第77頁(yè)。
[2]何劍：《農(nóng)村金融資源配置：基于科學(xué)發(fā)展觀的思考》，《金融理論與實(shí)踐》2006年第10期。
[3]在筆者寫(xiě)作過(guò)程中，《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布了，它為寫(xiě)作這篇文章提供了一些理論支持。嚴(yán)格地說(shuō)，農(nóng)民專業(yè)合作社不是一個(gè)金融機(jī)構(gòu)，但由于農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織是我國(guó)農(nóng)村地區(qū)唯一的具有互助性的合作經(jīng)濟(jì)組織，是在家庭承包經(jīng)營(yíng)服務(wù)基礎(chǔ)上形成的同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。它遵循合作制的原則：一是自愿性；二是互助共濟(jì)性；三是民主管理性；四是實(shí)行盈余返還，給農(nóng)戶帶來(lái)實(shí)惠，與農(nóng)戶共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享利益。因此它對(duì)于農(nóng)村信用合作社的改革應(yīng)有一定的借鑒意義。農(nóng)民加入合作社的最終目的不外乎是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益。利益機(jī)制是農(nóng)民專業(yè)合作社生存與發(fā)展的重要基礎(chǔ)。良好的利益機(jī)制，是合作社有效運(yùn)行的根本。農(nóng)民專業(yè)合作社之所以對(duì)農(nóng)民具有較大的吸引力，是因?yàn)槠湓诰S護(hù)社員權(quán)益方面與其他組織或協(xié)作方式相比更有保障。因?yàn)榧尤宿r(nóng)民專業(yè)合作社能夠獲得更大或至少是相同的收益。農(nóng)民組建或參加合作社有幾個(gè)前提：一是在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大，單個(gè)農(nóng)戶處于弱小地位的情況下，農(nóng)民容易組成合作社；二是在產(chǎn)品易腐、易爛、不宜長(zhǎng)期保存的行業(yè)，容易組成合作社；三是對(duì)于規(guī)模經(jīng)濟(jì)顯著的行業(yè)，容易組成合作社。農(nóng)民專業(yè)合作社以農(nóng)產(chǎn)品或者生產(chǎn)服務(wù)為紐帶，并借鑒了國(guó)際上關(guān)于合作社的定義和原則的主流，調(diào)整范圍不包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村金融組織，其服務(wù)內(nèi)容是：農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織以該組織成員為主要服務(wù)對(duì)象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購(gòu)買，農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運(yùn)輸、儲(chǔ)藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)。
[4]付子堂：《法律功能論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第35頁(yè)。
[5]劉民權(quán)：《中國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第21頁(yè)。
[6]何廣文：《對(duì)農(nóng)村政策金融改革的理性思考》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2004年第3期。
[7]同注[6]。
[8]邢延奕：《何為政策性銀行》，《人民日?qǐng)?bào)》2001年3月26日第10版。
[9]同注[8]。
[10]孟加拉鄉(xiāng)村銀行（Grameen Bank)模式：1976年8月，孟加拉國(guó)吉大港大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授尤納斯（Yuns）用自己的財(cái)產(chǎn)做擔(dān)保，說(shuō)服當(dāng)?shù)匾患肄r(nóng)業(yè)銀行按照市場(chǎng)利率給窮人提供一筆貸款，而且效果很好。
[11]皮天雷：《金融生態(tài)的法律制度研究：基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析》，《金融理論與實(shí)踐》2006年第2期。
[12]潘靜成、劉文華：《經(jīng)濟(jì)法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第175頁(yè)。
[13]同注[12]，第143頁(yè)。
[14]鄭人瑋：《日本政策性金融法初探》，《中國(guó)人民大學(xué)復(fù)印報(bào)刊資料》1998年第6期（原載《日本研究》1998年第1期）。
[15]熊之華、熊樹(shù)愾：《發(fā)揮農(nóng)村金融整體服務(wù)功能實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)》，中國(guó)農(nóng)村金融網(wǎng)：http//www. 2000y. net/107579/inex.asp? xAction: xRead Newsg News ID =19262，發(fā)表日期：2006年10月23日。
[16]同注[5]，第12頁(yè)。
[17]張躍華、顧海英、史清華：《1935年以來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度研究的回顧與反思》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題研究》2006年第6期。
[18]同注[17]。
[19]謝平：《中國(guó)農(nóng)村信用合作社體制改革的爭(zhēng)論》，載李揚(yáng)、王國(guó)剛、何德旭主編：《中國(guó)金融理論前沿III》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版．第483頁(yè)。
出處:《北方法學(xué)》2007年第6期
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