西南政法大學(xué)教授徐昕點(diǎn)評(píng)
2009年中國(guó)十大司法改革措施
《法制日?qǐng)?bào)》2010-02-03
2008年底，中共中央政治局原則同意中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》。2009年初，《人民法院第三個(gè)五年司法改革綱要(2009-2013)》和《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見〉的實(shí)施意見———關(guān)于深化檢察改革2009-2012年工作規(guī)劃》出臺(tái)。在以上綱領(lǐng)性文件指導(dǎo)下，2009年十大司法改革措施觸及政法工作的體制性、保障性尤其是機(jī)制性障礙。對(duì)于這些具體措施，本報(bào)特約西南政法大學(xué)教授徐昕進(jìn)行了詳盡的點(diǎn)評(píng)。
改革和完善政法經(jīng)費(fèi)保障體制
政法經(jīng)費(fèi)保障將由地方財(cái)政承擔(dān)、“分灶吃飯、分級(jí)負(fù)擔(dān)、分級(jí)管理”的體制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤健懊鞔_責(zé)任、分類負(fù)擔(dān)、收支脫鉤、全額保障”的體制，并建立分類保障政策和公用經(jīng)費(fèi)正常增長(zhǎng)機(jī)制。中央和省級(jí)財(cái)政將加大對(duì)辦案(業(yè)務(wù))經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)的保障力度，并重點(diǎn)向中西部地區(qū)，維穩(wěn)任務(wù)重、經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)傾斜。2009年，中央和省級(jí)政法轉(zhuǎn)移支付資金大幅增加；基層政法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障水平有一定提高；《關(guān)于加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障工作的意見》及財(cái)政部、各省政策措施相繼出臺(tái)。
■點(diǎn)評(píng)：政法經(jīng)費(fèi)保障的加強(qiáng)及對(duì)經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)的政策傾斜，有利于促進(jìn)司法平衡發(fā)展，突破改革瓶頸，解決原有體制造成的司法地方化、經(jīng)費(fèi)不足、“收支兩條線”不到位、部分機(jī)關(guān)選擇性辦案甚至以案牟利等問題，還可能引出司法機(jī)關(guān)縱向管理的新模式。但改革仍需理清中央與地方相關(guān)事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分，在兼顧地方差異的情況下建立科學(xué)的指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)分項(xiàng)目、分區(qū)域、分部門的合理投入。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，應(yīng)明確司法權(quán)屬于中央事權(quán)，政法經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算并全額保障。
建立健全多元化糾紛解決機(jī)制
《人民法院第三個(gè)五年司法改革綱要(2009-2013)》將“建立健全多元化糾紛解決機(jī)制”列為“健全司法為民工作機(jī)制”的重要內(nèi)容。為此，最高人民法院提出“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”的司法政策，出臺(tái)《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》。
■點(diǎn)評(píng)：構(gòu)建訴訟與非訴訟銜接機(jī)制、賦予部分調(diào)解協(xié)議合同效力，有利于法院發(fā)揮審判權(quán)的引導(dǎo)和規(guī)范作用，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，緩解法院案件壓力。但多元化糾紛解決機(jī)制的主導(dǎo)職責(zé)在地方黨政，法院只是其中一環(huán)，主要職責(zé)是審判。調(diào)解雖在多元化糾紛解決機(jī)制中占據(jù)核心地位，但有關(guān)司法政策有過度重視之嫌，可能導(dǎo)致權(quán)利打折、規(guī)則缺失并削弱司法權(quán)威。有必要區(qū)分法院內(nèi)外的調(diào)解，法院外調(diào)解可大力強(qiáng)調(diào)，法院調(diào)解則應(yīng)適度。
推進(jìn)司法公開
2009年，《關(guān)于司法公開的六項(xiàng)規(guī)定》和《關(guān)于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》出臺(tái)；全國(guó)法院被執(zhí)行人信息查詢平臺(tái)、全國(guó)首家案件庭審直播網(wǎng)“北京法院直播網(wǎng)”、河南三級(jí)法院183個(gè)新聞與政務(wù)網(wǎng)站開通；全國(guó)11家高級(jí)法院、97家中級(jí)法院、472家基層法院建立裁判文書上網(wǎng)制度，裁判文書上網(wǎng)二十余萬(wàn)件。
■點(diǎn)評(píng)：上述改革擴(kuò)大了司法公開范圍，拓展了司法公開渠道，有利于保障民眾對(duì)法院工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，拉近了司法與媒體的距離。
但應(yīng)注意：司法公開并非目的，而是實(shí)現(xiàn)司法公正、提升司法公信的手段，公開的內(nèi)容和程度應(yīng)考慮司法規(guī)律、民眾需求、當(dāng)事人訴權(quán)及隱私保護(hù)、法院形象等因素；不應(yīng)對(duì)司法公開的功能期待過高，司法運(yùn)作中的非正式規(guī)則仍待公開或破除，否則將影響司法公開的效果；先進(jìn)的改革措施還需進(jìn)一步具體明確并保障落實(shí)，要回應(yīng)日益壯大的網(wǎng)絡(luò)輿情等。
加強(qiáng)司法便民
司法為民是2009年司法改革的主旋律。為此，各級(jí)法院如江蘇法院設(shè)立訴訟服務(wù)中心、廣東等地整體推進(jìn)“立案信訪窗口”建設(shè)、貴州出臺(tái)《司法便民三十三項(xiàng)具體措施》等。目前，全國(guó)已有855家法院開通民意溝通電子信箱，31家高級(jí)人民法院及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分院公布舉報(bào)電話和電子信箱。最高人民檢察院開通全國(guó)統(tǒng)一舉報(bào)電話12309，健全舉報(bào)、控告、投訴、申訴的辦理、督察和反饋機(jī)制。司法部在全國(guó)開展“法律援助便民服務(wù)”主題活動(dòng)，推行法律援助十項(xiàng)便民措施。
■點(diǎn)評(píng)：司法便民包含了服務(wù)型司法理念，有助于民眾接近司法和正義，但不能以損害司法的中立性和被動(dòng)性為代價(jià)。司法便民應(yīng)融入世界司法改革潮流，定位于促進(jìn)民眾實(shí)效性接近司法，通過建設(shè)服務(wù)型司法促進(jìn)以馬錫五審判方式為集中體現(xiàn)的人民司法與以對(duì)抗制為基本特征的現(xiàn)代司法制度的有機(jī)結(jié)合。
司法與民意的溝通應(yīng)注意：拓寬民眾的表達(dá)渠道，形成理性的民意甄別和回應(yīng)機(jī)制；發(fā)現(xiàn)真實(shí)民意并將其作為司法決策的參考；注意保持民意影響與審判獨(dú)立的平衡；在維護(hù)司法權(quán)威和法治原則的基礎(chǔ)上尊重并理性引導(dǎo)民意，通過有效溝通釋放民眾不滿。
鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制
2004年，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組就提出改革鐵路等部門和企業(yè)管理公檢法的體制，將其納入國(guó)家司法管理體系。因各方利益牽制，這一改革到2009年才開始落實(shí)。7月，鐵路公安民警公務(wù)員過渡工作會(huì)議召開；9月，鐵路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制人員考試結(jié)束，其身份由企業(yè)職工轉(zhuǎn)為公務(wù)員。目前，相關(guān)機(jī)構(gòu)、財(cái)政分離等轉(zhuǎn)制工作尚處于籌備協(xié)調(diào)階段，鐵路公安機(jī)關(guān)的人、財(cái)權(quán)暫無(wú)實(shí)質(zhì)變化。鐵路法檢轉(zhuǎn)制的具體安排尚未出臺(tái)。
■點(diǎn)評(píng)：長(zhǎng)期以來，鐵路公檢法由于人事財(cái)務(wù)受控于鐵路部門，出現(xiàn)了較嚴(yán)重的部門保護(hù)主義和企業(yè)本位主義，涉鐵案件中偏向鐵路部門的司法不公問題突出。因此，鐵路公檢法轉(zhuǎn)制是理順?biāo)痉w制、消除司法企業(yè)化弊端、促進(jìn)司法統(tǒng)一的重要改革。但這項(xiàng)改革面臨利益調(diào)整等多重困難。鐵路部門是否愿意果斷交出這項(xiàng)權(quán)力、鐵路公檢法轉(zhuǎn)制后的機(jī)構(gòu)、人員及經(jīng)費(fèi)安排都亟需進(jìn)一步研究解決。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制將是一個(gè)協(xié)調(diào)各方利益的漸進(jìn)過程。
建立健全刑事被害人救助制度
刑事被害人救助制度是落實(shí)人權(quán)保障的重要內(nèi)容。當(dāng)下中國(guó)處于刑事案件高發(fā)期，龐大的刑事被害人群體中有80%以上無(wú)法從被告方獲得賠償，引發(fā)較嚴(yán)重的社會(huì)問題。2007年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)刑事審判工作的決定》、2008年《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》和《人民法院第三個(gè)五年司法改革綱要(2009-2013)》都明確提出建立刑事被害人救助制度。去年3月，中央政法委會(huì)同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等八個(gè)部門制定下發(fā)《關(guān)于開展刑事被害人救助工作的若干意見》，規(guī)定了救助實(shí)施機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)來源、救助范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)及救助程序。目前，全國(guó)半數(shù)以上省份制定了實(shí)施辦法。如云南出臺(tái)《涉訴特困人員救助辦法》，建立政府主導(dǎo)，法院推動(dòng)，民政、社保、衛(wèi)生等部門相銜接的刑事被害人救助機(jī)制(及執(zhí)行救助機(jī)制)，形成“救濟(jì)+低保+醫(yī)保+就業(yè)救助+住房救助”的全面救助方式。
■點(diǎn)評(píng)：建立健全刑事被害人救助制度有利于落實(shí)司法救助，緩解被害人及其近親屬的經(jīng)濟(jì)困境，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
中央與地方應(yīng)積極開展被害人救助制度的探索實(shí)踐，尤其應(yīng)研究解決經(jīng)費(fèi)保障問題。目前，該制度的發(fā)展完善可與刑事和解探索相結(jié)合。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，應(yīng)有條件、分階段過渡到刑事被害人國(guó)家補(bǔ)償制度。但該制度的完善涉及司法權(quán)配置、救助基金籌措、社會(huì)保障體制等難題，可謂任重而道遠(yuǎn)。
職務(wù)犯罪案件逮捕決定權(quán)上提一級(jí)
9月，《關(guān)于省級(jí)以下人民檢察院立案?jìng)刹榈陌讣缮弦患?jí)人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定(試行)》出臺(tái)，明確要求省級(jí)以下檢察院立案?jìng)刹榈陌讣�，需要逮捕犯罪嫌疑人的，�?yīng)報(bào)請(qǐng)上一級(jí)檢察院審查決定，并詳細(xì)規(guī)定下級(jí)檢察院報(bào)請(qǐng)審查逮捕、上一級(jí)檢察院審查決定逮捕、追捕、糾正不應(yīng)逮捕、下級(jí)檢察院不服不捕報(bào)請(qǐng)重新審查、逮捕擔(dān)任各級(jí)人大代表的犯罪嫌疑人的報(bào)請(qǐng)?jiān)S可、人民監(jiān)督員監(jiān)督、報(bào)請(qǐng)延長(zhǎng)偵查羈押期限等各項(xiàng)程序。
■點(diǎn)評(píng)：這是近年來力度最大的一項(xiàng)檢察改革，是優(yōu)化檢察職權(quán)配置、強(qiáng)化檢察內(nèi)部監(jiān)督、保障自偵案件質(zhì)量的重要舉措，有利于解決同一檢察機(jī)關(guān)同時(shí)行使偵查、逮捕、起訴權(quán)力而造成的權(quán)力集中、監(jiān)督弱化等問題，保障職務(wù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)利。但有關(guān)逮捕決定權(quán)及偵查監(jiān)督權(quán)的配置仍值得進(jìn)一步研究，以化解該權(quán)力配置不盡合理所引發(fā)的超期羈押、審前羈押率過高、“以捕代偵”等問題。
量刑程序及量刑建議改革
《人民法院第二個(gè)五年改革綱要(2004-2008)》和《人民法院第三個(gè)五年司法改革綱要(2009-2013)》都明確規(guī)定進(jìn)行量刑程序改革。2009年，《人民法院量刑指導(dǎo)意見(試行)》和《人民法院量刑程序指導(dǎo)意見(試行)》出臺(tái)，一百二十多家法院展開量刑規(guī)范化試點(diǎn)，蕪湖市中級(jí)法院、日照市東港區(qū)法院、北京市東城區(qū)法院、揚(yáng)州市邗江區(qū)法院、上海市長(zhǎng)寧區(qū)法院等相繼啟動(dòng)量刑程序改革“計(jì)劃外試點(diǎn)”。
與此相呼應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)大力推行量刑建議制度。量刑建議試點(diǎn)始于1999年北京市東城區(qū)檢察院試行“公訴人當(dāng)庭發(fā)表量刑意見”。2009年最高人民檢察院根據(jù)中央司法體制改革意見，將“推行量刑建議制度，會(huì)同有關(guān)部門推動(dòng)將量刑納入法庭審理程序”確定為公訴機(jī)制改革的重要項(xiàng)目，在北京、上海、浙江、重慶、四川、湖南、廣東、福建、江蘇等地更廣泛、深入地展開試點(diǎn)。
■點(diǎn)評(píng)：量刑程序和量刑建議改革相配套，成為制約法官自由裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)量刑公正和均衡的重要舉措。量刑建議權(quán)是一種司法請(qǐng)求權(quán)，是公訴權(quán)的重要權(quán)能。我國(guó)的量刑建議改革實(shí)質(zhì)是公訴權(quán)回歸完整的體現(xiàn)，有利于減少“同案不同判”，提高訴訟效率，節(jié)省司法資源。量刑程序則是法院實(shí)現(xiàn)自我約束的重要方面。目前，兩項(xiàng)試點(diǎn)仍處于初期，需進(jìn)一步爭(zhēng)取地方黨政等各方支持，注意彼此的相互銜接，并不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)而完善制度。此外，刑事訴訟法的再修改應(yīng)考慮科學(xué)構(gòu)建量刑建議制度，設(shè)計(jì)量刑程序。
全面試行社區(qū)矯正工作
去年10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合召開全國(guó)社區(qū)矯正工作會(huì)議，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，部署在全國(guó)試行社區(qū)矯正工作，聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)試行社區(qū)矯正工作的意見》。社區(qū)矯正是刑事執(zhí)行體制和刑罰執(zhí)行方式的革新，有利于降低刑罰執(zhí)行成本、提高教育改造質(zhì)量、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。自2003年試點(diǎn)以來，我國(guó)累計(jì)接收社區(qū)服刑人員37.8萬(wàn)，解除矯正18.5萬(wàn)，并探索形成強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的北京模式和偏重社會(huì)力量參與的上海模式等地方經(jīng)驗(yàn)。
■點(diǎn)評(píng)：全面試行社區(qū)矯正工作的意見出臺(tái)，對(duì)協(xié)調(diào)社區(qū)矯正試行工作、健全制度與機(jī)構(gòu)、緩和立法缺位的尷尬有所助益。但我國(guó)社區(qū)矯正總體發(fā)展水平較低，仍需加大探索力度，目前，可構(gòu)建由司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)團(tuán)體積極參與的一體化社區(qū)矯正工作體系。司法行政機(jī)關(guān)實(shí)施社區(qū)刑罰執(zhí)行權(quán)，對(duì)罪犯實(shí)施必要的監(jiān)管。社會(huì)團(tuán)體通過政府購(gòu)買服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)罪犯的技能培訓(xùn)和教育幫扶。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，應(yīng)在制度逐漸完善的基礎(chǔ)上制定社區(qū)矯正法。
探索設(shè)立社區(qū)法官
2009年，上海市楊浦區(qū)人民法院聘用一批具有較深法律專業(yè)背景、較強(qiáng)責(zé)任心和協(xié)調(diào)能力的退休法官并將其派駐社區(qū)，與人民調(diào)解組織相銜接，從事調(diào)解、預(yù)立案和訴訟指導(dǎo)工作，在全國(guó)率先設(shè)立社區(qū)法官。這一地方改革并未引起較大反響，但社區(qū)法官的理念卻是革命性的。
■點(diǎn)評(píng)：社區(qū)法官的設(shè)立在理論上提出司法權(quán)的社會(huì)化問題，在實(shí)踐中暗示了司法制度改進(jìn)的一大方向———大力發(fā)展司法ADR(代替性糾紛解決機(jī)制)。各種形式的司法ADR皆可探索，如強(qiáng)制性訴前調(diào)解，法院調(diào)解的社會(huì)化，民間調(diào)解機(jī)構(gòu)、退休法官等主持或參與法院調(diào)解，訴前和解制度，早期中立評(píng)價(jià)，法院設(shè)立糾紛解決咨詢機(jī)構(gòu)，法院附設(shè)的仲裁，甚至私人法官。
法院附設(shè)的私人法官，其裁決具有法定拘束力，當(dāng)事人可上訴，亦可約定一裁終局，生效裁決可申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。楊浦的社區(qū)法官已部分具備私人法官的雛形。期待這一革命性的發(fā)展，這可能有助于回應(yīng)轉(zhuǎn)型期巨大的司法需求，打破國(guó)家對(duì)司法權(quán)的壟斷，與職業(yè)法官形成競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)而促進(jìn)司法公正。
關(guān)于2009年司法改革的全面評(píng)述，參見《中國(guó)司法改革年度報(bào)告(2009年)》
法制日?qǐng)?bào)記者 蔣安杰
