[案情]
2008年3月14日,原告章某與鄧某因土地使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議后,章某向某縣鄉(xiāng)政府申請(qǐng)確認(rèn)該土地的使用權(quán)屬。同月17日,鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心共同作出了《關(guān)于章某與鄧某土地使用權(quán)糾紛的處理決定書》(決定書中有鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心共同簽章)。原告章某不服被告鄉(xiāng)政府作出的《關(guān)于章某與鄧某土地使用權(quán)糾紛的處理決定書》于2008年6月16日向某縣人民法院提起行政訴訟。鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心是鄉(xiāng)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),專門負(fù)責(zé)該鄉(xiāng)范圍內(nèi)的土地登記、管理和糾紛,受該鄉(xiāng)政府和縣農(nóng)業(yè)局的雙重領(lǐng)導(dǎo)。
[分歧]
對(duì)于鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心共同作出的行政處理決定是行政程序違法還是程序瑕疵,主要有以下兩種意見:
第一種意見認(rèn)為,土地管理法第十六條規(guī)定:“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議,由當(dāng)事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的,由人民政府處理。單位之間的爭(zhēng)議,由縣級(jí)以上人民政府處理;個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議,由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。”鄉(xiāng)政府作為一級(jí)行政機(jī)關(guān),根據(jù)章某的申請(qǐng),對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán),是其法定職權(quán),是合法的行政主體。但鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心只是被告鄉(xiāng)政府的下屬,對(duì)外不具有作出行政處理的法定職權(quán),即使作出了行政處理,也只能代表其所屬的行政機(jī)關(guān),而不是以其自己名義。因此,該處理決定中同時(shí)有兩個(gè)不同的行政處理主體,不符合法律規(guī)定。根據(jù)行政訴訟法第五十四條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定,具體行政行為有下列情形之一的,判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決被告重新作出具體行政行為:⒈主要證據(jù)不足的;⒉適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的;⒊違反法定程序的;⒋超越職權(quán)的;⒌濫用職權(quán)的。為此,應(yīng)當(dāng)以違反法定程序予以判決撤銷。
第二種意見認(rèn)為,鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心雖共同作出了決定,但并未違反土地管理法第十六條關(guān)于由鄉(xiāng)級(jí)人民政府處理的規(guī)定,并且鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心是鄉(xiāng)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),專門負(fù)責(zé)該鄉(xiāng)范圍內(nèi)的土地登記、管理和糾紛,是具體操作機(jī)構(gòu),受鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)此,行政程序存在瑕疵,并非程序違法,應(yīng)當(dāng)判決維持。
[評(píng)析]
筆者同意第二種意見。具體理由如下:
1.合法性。合法性是行政法及行政訴訟法的基本原則之一,行政訴訟法第五條明確規(guī)定“人民法院審理行政案件,對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。而合法不僅包括實(shí)體合法,還包括程序合法,與程序合法相對(duì)應(yīng)的概念是程序違法。行政程序違法是指行政行為違反法定程序,即行政主體實(shí)施行政行為違反法律、法規(guī)規(guī)定的行政行為應(yīng)遵循的步驟、順序、形式和時(shí)限,未遵循法定操作規(guī)程的任意行為。如:在治安行政處罰中“調(diào)查——決定——執(zhí)行”程序遺漏或者顛倒了其中的任一步程序均構(gòu)成程序違法。在行政處罰法中,先取證、后裁決,先送達(dá)、后執(zhí)行,先告知、后處罰等,如果顛倒或混亂也構(gòu)成程序違法。程序違法依據(jù)行政訴訟法第五十四條第一款第(二)項(xiàng)“3.違反法定程序的”屬判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決被告重新作出具體行政行為。但是,程序違法與程序瑕疵并非同一概念,程序瑕疵并不必然導(dǎo)致程序違法。行政程序瑕疵是指行政行為違反法定程序的微小缺點(diǎn),表現(xiàn)為在形式、程序與程度上沒有完全符合法律規(guī)定或者條件,可以利用補(bǔ)救方式來完善或在判決書中指出,并可提出司法建議,對(duì)該程序瑕疵不作程序違法處理的行政行為。結(jié)合本案,鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心雖共同作出了決定,但并未違反土地管理法第十六條關(guān)于由鄉(xiāng)級(jí)人民政府處理的規(guī)定。鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心在決定書中加蓋印章屬畫蛇添足的程序瑕疵行為,法院不應(yīng)以此判決撤銷,應(yīng)該維持該具體行政行為,并在判決書中指出瑕疵和向鄉(xiāng)政府提出司法建議。
2.效率性。行政效率和司法效率是當(dāng)今法治中行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的基本原則,辦案中必須圍繞該原則進(jìn)行。從資源的稀缺性和經(jīng)濟(jì)效益理論中可以看到,在我們生活于其中的這個(gè)世界上,資源是稀缺的,而人的生活需要是無限的,可以說,人類活動(dòng)追求的一個(gè)基本目標(biāo),就是盡可能降低成本,以換取最大限度的收益。法律的制定、實(shí)施以及對(duì)違法行為的糾正和制裁,都要估算成本與收益。法院對(duì)具體行政行為進(jìn)行司法審查應(yīng)以公正和效率為標(biāo)準(zhǔn),對(duì)程序違法的行政行為應(yīng)當(dāng)依法予以撤銷;對(duì)那些實(shí)體合法,程序上瑕疵的行政行為應(yīng)當(dāng)依法維持,也有利于行政效率的提高。本案中,鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心是鄉(xiāng)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),專門負(fù)責(zé)該鄉(xiāng)范圍內(nèi)的土地登記、管理和糾紛,是具體操作機(jī)構(gòu),受鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)。鑒于目前,我國(guó)執(zhí)法水平整體不高,行政程序在行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員中需要普遍提高的情況下,如果以此撤銷該具體行政行為,勢(shì)必造成行政機(jī)關(guān)再次重復(fù)決定(決定書中只蓋鄉(xiāng)政府印章)、再次訴訟的訴累,既不利于行政效率,也不利于司法效率,還增加了社會(huì)負(fù)擔(dān)。
綜上所述,該案并非行政程序違法,而應(yīng)該是程序瑕疵。法院對(duì)該具體行政行為的程序瑕疵應(yīng)當(dāng)判決維持,不宜判決撤銷,但應(yīng)當(dāng)在判決書中指出瑕疵部分,并向該行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)提出司法建議,告誡被告不得再犯。
(作者單位:重慶市巫山縣人民法院)