環(huán)境法專家王燦發(fā)認為,公益訴訟存在于法律和執(zhí)行層面的困境仍有待突破
財新記者:在中國,環(huán)境公益訴訟比普通的環(huán)境污染訴訟處境更艱難.因為環(huán)境公益訴訟的制度還沒有在中國建立起來,也存在很多法律的模糊和空白之處。您能不能具體講一講主要的法律空白在哪里?
王燦發(fā):實際上,環(huán)境公益訴訟就是起訴人不是為了個人利益,而是為了社會公眾的利益而起訴的案件。就是通過無利害關系的人,對不履行環(huán)境保護法定職責的行政機關來起訴,或者對污染者起訴,這樣就排除了地域的限制。比如,一個地方的工廠可能污染長江,但是在長江邊上、工廠周圍住的人并不一定受害,受害的可能是下游。但是長江是全國人民的,那么我在北京,我有沒有權利來起訴那個工廠。如果我有權利來起訴工廠,就等于擴大了對污染作斗爭的人群的范圍。
財新記者:就是說任何人都可以,以它危害了公共利益而起訴。
王燦發(fā):這樣就等于把這個污染者或者是不履行法定職責的行政機關,在他們頭上懸了一把劍。隨時都有可能遭到起訴,這樣就促使它自覺地履行法定職責,而不敢污染破壞環(huán)境。
財新記者:有一個法律的障礙就是,《民事訴訟法》里規(guī)定,起訴的主體必須是有直接利害關系的人,比如說受害人。
王燦發(fā):對,所以這樣呢,就像我剛才舉的例子,要按照直接利害關系人,那我們都沒權起訴。說長江不是你們家的,你憑什么起訴呀,你也沒有喝長江水,你憑什么要起訴。即使你喝長江水了,但這個水也是通過自來水管過去的。水廠是直接來取水的,水廠不起訴,你個人憑什么起訴。所以在這種情況下,很多人都沒有訴權。這樣就放縱了這些污染者和這些不履行法定職責的部門。
財新記者:但我們看到在實踐層面也有一些突破。比如2010年底,貴陽就已經(jīng)有第一起由公益組織發(fā)起的環(huán)境公益訴訟,是勝訴了。您怎么看待各地方的突破?
王燦發(fā):現(xiàn)在在一些建立環(huán)境法庭的地方,他們已經(jīng)做出一些地方的規(guī)定,就是可以受理環(huán)境公益訴訟。比如像貴陽的清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭,還有昆明市和無錫市的環(huán)保法庭,他們都承諾可以受理環(huán)境公益訴訟案件。但是就目前來講,提起公益訴訟的人或者案件還不是很多,僅僅是在清鎮(zhèn)市由中華環(huán)保聯(lián)合會,它是作為一個有官方背景的民間組織來起訴的,這個受理了,而且一審勝訴了。在昆明,有環(huán)保部門提起公益訴訟,因為環(huán)保部門以前都是作為行政機關來處罰污染的企業(yè),但是這一次是提起民事訴訟。
財新記者:角色變了。
王燦發(fā):對,來要求賠償,這樣也被大家稱為是公益訴訟。但是真正的公益訴訟,我覺得應該是由民間環(huán)保組織,就是社會團體和公民個人來提起這樣的訴訟,這樣才是真正的公益訴訟。有的地方也有檢察院來提起公益訴訟的。但這樣會帶來一些問題,比如你檢察機關能不能代表所有的受害人,都由你來起訴,顯然是不可能。這樣就有公權力代替私權利之嫌。再一個,即使你去代理,你代理了這個,不代理那個,公平在哪里。所以在這種情況下,我覺得由檢察院完全代替老百姓提起民事公益訴訟,有點不是太現(xiàn)實。
財新記者:比如說在紫金礦業(yè)污染汀江的事件當中,如果是由一個公民團體或者個人提起環(huán)境公益訴訟的話,它可以要求企業(yè)來治理對汀江造成的生態(tài)污染。
王燦發(fā):對,如果由社會團體像環(huán)保組織來提起的時候,肯定它首先應該提起要恢復這兒的生態(tài),要讓污染者恢復這兒的生態(tài)。而對于這些受害者的損失,應該是由受害者自己來提起,如果他不提起的話,或者是沒能力提起,他可以幫助他提起。但是公益訴訟的主要方面,應該是維護公共的利益和生態(tài)環(huán)境。
財新記者:但目前還是一個空白。
王燦發(fā):現(xiàn)在很多時候,公益訴訟往往還是盯在損害賠償上,我覺得損害賠償不應該作為公益訴訟的最主要的內容。實際上對于這樣的公益訴訟,在我們的法律當中就缺少一個司法解釋。比如《環(huán)境保護法》第六條就明確規(guī)定,任何單位和個人都有保護環(huán)境的義務,并有權對污染破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。
財新記者:是有法律規(guī)定的。
王燦發(fā):對,這個《環(huán)保法》的第六條和其他污染防治法都有類似的規(guī)定。那么檢舉我們說可以不算是訴權,但是控告應該是包括訴權的?馗姘ㄏ驒z察院控告,也包括向法院控告。如果能有一個明確的司法解釋,把這個控告權解釋為起訴權,那實際上在十多年前就已經(jīng)有公益訴訟的規(guī)定。
財新記者:您覺得缺的就是一個司法解釋?
王燦發(fā):對,因為沒有明確的司法解釋,各級地方法院就還是按照《民事訴訟法》或者《行政訴訟法》的規(guī)定來受理案件。因為《環(huán)保法》是一個實體法,所以對于程序的規(guī)定,法院不太重視。按理講應該是這個法頒布得晚,它應該比原先頒布的訴訟法更有效力,應該優(yōu)先適用,但在實際當中不是這樣。
財新記者:那在推進中國環(huán)境公益訴訟制度的建立上,您在法律方面有什么建議,在立法方面?
王燦發(fā):在立法方面,我覺得在公益訴訟方面,我們法律應該明確規(guī)定上公益訴訟。實際上在《水污染防治法》的起草過程當中,在環(huán)保部送給國務院法制辦的送審稿當中,已經(jīng)有了公益訴訟的條款。但是到后來征求有關部門意見的時候,在國務院通過的、往人大送的草案就沒有公益訴訟了,這錯過了一個機會。然后現(xiàn)在正在修改《大氣污染防治法》,應該在這里面也有公益訴訟的條款,如果能夠被通過的話,那我們的公益訴訟就有可能從這個具體的法律當中先來突破。要真正地全面突破,那應該是以后在修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》當中來做出公益訴訟的規(guī)定。