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公益訴訟

環(huán)境保護(hù)

改革開放以來我國環(huán)境立法的基本經(jīng)驗(yàn)和存在的問題

作者：石家莊趙麗娜律師編輯出處：法律顧問網(wǎng)·涉外m.jeanmcdaniel.com 時(shí)間：2011/2/10 13:18:00

【作者簡介】孫佑海，博士，全國人民代表大會(huì)環(huán)資委法案室主任。

關(guān)鍵詞: 改革開放/環(huán)境立法/回顧/基本經(jīng)驗(yàn)/問題

內(nèi)容提要: 改革開放以來，我國的環(huán)境立法分為三個(gè)階段：1978-1982年，法制建設(shè)恢復(fù)階段的環(huán)境立法；1982-1997年，法制建設(shè)發(fā)展階段的環(huán)境立法；1997-2008年，法制建設(shè)進(jìn)入全新階段的環(huán)境立法。三十年來的環(huán)境立法為保護(hù)和改善我國的環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了不可替代的重要作用，積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。即：正確處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的關(guān)系；將從中國國情出發(fā)與借鑒國外經(jīng)驗(yàn)有機(jī)結(jié)合起來；在加強(qiáng)環(huán)境立法的同時(shí)注意在相關(guān)法律中規(guī)定有利于環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容；把遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律與遵循生態(tài)規(guī)律結(jié)合起來；把發(fā)揮政府的職能作用與市場機(jī)制的作用有機(jī)結(jié)合起來；把經(jīng)濟(jì)手段、法律手段與行政手段有機(jī)結(jié)合起來；既發(fā)揮各方面的立法積極性又反對(duì)部門利益和地方保護(hù)主義；把環(huán)境立法與環(huán)境法實(shí)施的監(jiān)督檢查以及立法后效果評(píng)估結(jié)合起來；正確處理加快立法與提高立法質(zhì)量的關(guān)系；正確處理改革的變動(dòng)性和法律的穩(wěn)定性的關(guān)系。與此同時(shí)，還要看到我國現(xiàn)行環(huán)境立法存在若干問題，這些問題要隨著科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)和政治體制改革的深入，不斷加以克服。

胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中鄭重提出，要認(rèn)真總結(jié)30年來在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行改革開放的經(jīng)驗(yàn)。

改革開放以來的30年，是我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)取得巨大發(fā)展的30年，也是我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)取得巨大發(fā)展的30年，還是我國環(huán)境立法取得重大進(jìn)展的30年。認(rèn)真總結(jié)30年來我國環(huán)境立法的基本經(jīng)驗(yàn)，特別是從30年的實(shí)踐中總結(jié)出一些帶有規(guī)律性的東西，找出存在的問題，對(duì)促進(jìn)今后環(huán)境立法沿著正確的方向前進(jìn)具有十分重要的意義。

一、三十年環(huán)境立法的簡要回顧

在我國新時(shí)期法制建設(shè)史上，有兩件具有里程碑意義的重大事件：一件是1982年憲法的通過與實(shí)施，另一件是1997年依法治國基本方略的確立[1]。以此為標(biāo)志，我國新時(shí)期法制建設(shè)的歷程，可以大致劃分為三個(gè)重要階段。關(guān)于環(huán)境立法的階段劃分，筆者試圖將其置于我國法制建設(shè)的三個(gè)階段中加以闡述。

(一)1978-1982年，法制建設(shè)恢復(fù)階段的環(huán)境立法

1978年12月召開的中共十一屆三中全會(huì)，深刻反思“文化大革命”時(shí)期全面破壞社會(huì)主義法制的慘痛歷史，作出了加強(qiáng)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)的重大決定。以此為開端，我國在立法方面取得重大成就。1979年6月召開的五屆全國人大二次會(huì)議通過了《中華人民共和國刑法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》等七部重要法律。對(duì)環(huán)境保護(hù)事業(yè)具有巨大影響的立法事件，是1979年9月13日由第五屆全國人大第十一次會(huì)議原則通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》。這是我國第一部環(huán)境法律問世。這部法律主要解決了以下兩個(gè)重大問題：一是規(guī)定各地要建立環(huán)境保護(hù)的管理機(jī)構(gòu)；二是建立了一系列的重大制度，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度等。雖然這部法律是一部“試行法”，但實(shí)際上它與正式的法律具有同等的法律效力�！霸囆蟹ā笔翘囟v史條件下的產(chǎn)物，在進(jìn)入80年代之后，我國就很少使用“試行法”這種形式了。

隨著社會(huì)主義法制建設(shè)的恢復(fù)與發(fā)展，1978年憲法越來越不適應(yīng)新形勢(shì)的需要，1980年9月，五屆全國人大三次會(huì)議接受中共中央的修憲建議，決定對(duì)1978年憲法進(jìn)行全面修改。1982年12月，五屆全國人大五次會(huì)議審議并通過了新憲法。

1982年憲法即我國現(xiàn)行《憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外�！薄皣冶Ｕ献匀毁Y源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第十條第五款規(guī)定：“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地。”第二十六條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害�！薄皣医M織和管理植樹造林，保護(hù)林木�！睉椃ㄖ械倪@些環(huán)境保護(hù)條款，確立了我國環(huán)境法的基本框架和主要內(nèi)容，它是環(huán)境立法的基礎(chǔ)和依據(jù)，在環(huán)境法律體系中具有最高的法律效力。

(二)從1982年憲法到1997年我國確立依法治國戰(zhàn)略法制建設(shè)發(fā)展階段的環(huán)境立法

自1982年以來的兩代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，都高度重視社會(huì)主義法制建設(shè)。在立法工作方面，截止到1998年3月1日，除憲法及其兩個(gè)修正案以外，全國人大及其常委會(huì)共制定法律233件，有關(guān)法律問題的決定94件，國務(wù)院發(fā)布和批準(zhǔn)發(fā)布行政法規(guī)795件，國務(wù)院各部門和地方政府根據(jù)法定權(quán)限制定規(guī)章約26000件。這些法律法規(guī)和規(guī)章對(duì)保障和推進(jìn)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。在這個(gè)階段，從1982年全國人大常委會(huì)制定海洋環(huán)境保護(hù)法開始，我國的環(huán)境立法取得了迅速發(fā)展。

1982-1990年，全國人大常委會(huì)相繼制定了《海洋環(huán)境保護(hù)法》(1982年)、《水污染防治法》(1984年)、《大氣污染防治法》(1987年)、《森林法》(1984年)、《草原法》(1985年)、《漁業(yè)法》(1986年)、《礦產(chǎn)資源法》(1986年)、《土地管理法》(1986年)、《水法》(1988年)、《野生動(dòng)物保護(hù)法》(1988年)。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，1989年12月，第七屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過了《環(huán)境保護(hù)法》。新的環(huán)境保護(hù)法不僅去掉了“試行”二字，而且進(jìn)行了一系列的重要制度創(chuàng)新，標(biāo)志著我國環(huán)境法制進(jìn)入到一個(gè)新階段。(當(dāng)時(shí)有關(guān)部門和專家極力促使其成為由全國人大通過的環(huán)境保護(hù)基本法，但這個(gè)設(shè)想未能實(shí)現(xiàn)。)與此同時(shí)，國務(wù)院也陸續(xù)制定了《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》(1983年)、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》(1983年)、《海洋傾廢管理?xiàng)l例》(1985年)等行政法規(guī)。自此，我國環(huán)境法體系已形成了一個(gè)初步框架。

進(jìn)入到90年代后，國際國內(nèi)的形勢(shì)進(jìn)一步發(fā)生新的變化。1993年11月，黨中央通過了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，為我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和發(fā)展制定了總體規(guī)劃。1992年6月召開了聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會(huì)議，提出了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，并為世界各國所接受。1994年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)了《中國二十一世紀(jì)議程》，提出了實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略、基本對(duì)策和行動(dòng)方案，要求建立體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境法體系。在這種背景下，我國環(huán)境法的發(fā)展明顯加快，出現(xiàn)了又一個(gè)立法高潮。全國人大常委會(huì)相繼制定、修改了《大氣污染防治法》(1995年)、《固體廢物污染環(huán)境防治法》(1995年)、《水污染防治法》(1996年修改)、《環(huán)境噪聲污染防治法》(1996年)、《水土保持法》(1991年)、《礦產(chǎn)資源法》(1996年修改)、《煤炭法》(1996年)等，國務(wù)院和國務(wù)院有關(guān)部門也制定了大量環(huán)境方面的行政法規(guī)和部門規(guī)章�？梢哉f，到1997年，我國環(huán)境法的體系已經(jīng)初步形成。

尤其值得指出的是，1993年全國人大成立了環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，次年更名為全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)。在新成立的全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)的積極組織和推動(dòng)下，我國環(huán)境立法的步伐進(jìn)一步加快。這個(gè)階段有許多重要的環(huán)境法律就是由全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)直接組織起草的。例如：《大氣污染防治法》(1995年修改)、《水污染防治法》(1996年修改)、《環(huán)境噪聲污染防治法》(1996年)等等。

(三)1997-2008年，我國法制建設(shè)進(jìn)入全新階段的環(huán)境立法

以江澤民為核心的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，深刻總結(jié)中共十一屆三中全會(huì)以來，特別是十三屆四中全會(huì)以來我國法制建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)，在中共“十五大”報(bào)告中明確提出了依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的奮斗目標(biāo)，并把依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略[2]。1999年3月15日，九屆全國人大二次會(huì)議通過的憲法修正案，將依法治國建設(shè)社會(huì)主義法治國家載入憲法，這是我國新時(shí)期法制建設(shè)史上又一個(gè)重要的里程碑[3]。2002年11月召開的中共十六大，實(shí)現(xiàn)了中央領(lǐng)導(dǎo)集體的新老交替，以胡錦濤為總書記的新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，高度重視社會(huì)主義法制建設(shè)，提出進(jìn)一步落實(shí)依法治國方略[4]。在2003年3月召開的第十屆全國人大一次會(huì)議上，人大常委會(huì)提出了爭取在本屆任期內(nèi)基本形成中國特色社會(huì)主義法律體系的立法目標(biāo)[5]。經(jīng)過五年的努力，在第十屆全國人大任期內(nèi)，一個(gè)以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件在內(nèi)的，由七個(gè)法律部門、三個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成，國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活的各個(gè)方面基本做到了有法可依，為依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，實(shí)現(xiàn)國家的長治久安，提供了有效的法制保障[6]。

在這個(gè)階段，黨和國家對(duì)環(huán)境立法更加重視。1997年以來，全國人大常委會(huì)共制定和修改了《森林法》(1998年修改)、《土地管理法》(1998年和2004年分別修改)、《漁業(yè)法》(2000年修改)、《海域使用管理法》(2001年)、《防沙治沙法》(2001年)、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(2002年)、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(2002年)、《放射性污染防治法》(2003年)等。

尤其值得指出的是，2003年黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀的重大主張。這對(duì)我國的環(huán)境立法是極大的支持和推動(dòng)。在此之后，全國人大常委會(huì)再次修改了《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2004年)，新制定了《可再生能源法》(2005年)，再次修改了《水污染防治法》(2008年)，初次審議了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法(草案)》，連同這個(gè)期間國務(wù)院、地方人大和國務(wù)院有關(guān)部門制定的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章，可以說，到目前為止，具有中國特色的環(huán)境與資源保護(hù)法律體系已經(jīng)基本形成。

上述環(huán)境與資源保護(hù)法律法規(guī)的制定實(shí)施，對(duì)推進(jìn)我國環(huán)境法治建設(shè)進(jìn)程，加快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變，全面實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善具有非常重要的意義。2007年，我國環(huán)境與資源保護(hù)事業(yè)取得重大進(jìn)展：全國單位GDP能耗比上年下降了3.27％，節(jié)能8 980萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤；兩項(xiàng)主要污染物即二氧化硫和化學(xué)需氧量的排放量比上年分別下降了4.66％和3.14％，首次實(shí)現(xiàn)了雙下降[7]。1991年到2005年，僅通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和提高能源效率，中國就累計(jì)節(jié)約和少用能源約8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于減少了18億噸二氧化碳的排放量[8]。這些成就的取得，環(huán)境法的制定和實(shí)施發(fā)揮了不可替代的重要作用。

二、新時(shí)期環(huán)境立法工作的基本經(jīng)驗(yàn)

我國新時(shí)期環(huán)境立法工作在30年的歷史進(jìn)程中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。這些歷史經(jīng)驗(yàn)可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：

(一)正確處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的關(guān)系

如何正確處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的關(guān)系是貫穿整個(gè)環(huán)境立法工作的一條主線。

在我國環(huán)境保護(hù)的歷史進(jìn)程中，一直有兩種截然不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)優(yōu)先，在中國要走先污染后治理的道路；一種觀點(diǎn)是環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，一切工作都要為環(huán)境保護(hù)讓路。筆者認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)同為中國特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的重要組成部分，從中國的國情出發(fā)，我國新時(shí)期的工作必須緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心來進(jìn)行，這是不可動(dòng)搖的一條原則。但是，環(huán)境保護(hù)與人民的生命健康和社會(huì)進(jìn)步、社會(huì)穩(wěn)定息息相關(guān)，一時(shí)一刻也不能放松。在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系問題上，黨和國家采取了實(shí)事求是的態(tài)度，其代表性的觀點(diǎn)可以分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段以1989年的《環(huán)境保護(hù)法》為標(biāo)志。該法第四條規(guī)定“環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”，其實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)優(yōu)先于環(huán)境保護(hù)。第二個(gè)階段以2006年的第六次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)為標(biāo)志。該次大會(huì)之后，國務(wù)院出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，提出“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”，“各地區(qū)要根據(jù)資源稟賦、環(huán)境容量、生態(tài)狀況、人口數(shù)量以及國家發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，明確不同區(qū)域的功能定位和發(fā)展方向，將區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來�！盵9]這是一個(gè)重大的政策轉(zhuǎn)變，從根本上提高了環(huán)境保護(hù)工作的地位。

黨的十七大報(bào)告在上述基礎(chǔ)上，明確提出“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)”。報(bào)告還指出，要“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費(fèi)模式”，使“生態(tài)文明觀念在全社會(huì)牢固樹立”。生態(tài)文明作為全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)首次寫入黨的政治報(bào)告，這是我們黨對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律認(rèn)識(shí)的新發(fā)展，標(biāo)志著我國環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的關(guān)系的轉(zhuǎn)變基本完成。這些新的政策體現(xiàn)了黨中央在環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略上的發(fā)展和創(chuàng)新，為做好新時(shí)期的環(huán)境保護(hù)工作和環(huán)境立法指明了方向。

處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，關(guān)鍵在于處理好環(huán)境立法的必要性和實(shí)施的可行性的關(guān)系。

在環(huán)境立法實(shí)踐中，對(duì)有必要且有實(shí)施可行性的，要大力支持，不應(yīng)限制。對(duì)于那些雖然具有立法的必要性，但一時(shí)不具備建立法律制度條件的，就不要硬寫進(jìn)法律，做不到的強(qiáng)行寫進(jìn)去，反而不利于維護(hù)法律的權(quán)威性。但現(xiàn)在的主要問題是，某些具備了立法條件的重要環(huán)保措施，卻因利益集團(tuán)的反對(duì)而不能寫進(jìn)法律之中，從而阻礙了環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。對(duì)于這些問題，要在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的原則下予以解決，從而堅(jiān)定地把環(huán)境保護(hù)的基本國策貫徹下去。

(二)要把從中國國情出發(fā)與借鑒國外經(jīng)驗(yàn)有機(jī)結(jié)合起來

進(jìn)行社會(huì)主義環(huán)境法制建設(shè)，首先要從中國的國情出發(fā)，同時(shí)要科學(xué)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，把兩者有機(jī)結(jié)合起來，這是新時(shí)期我國環(huán)境資源立法工作的又一條基本經(jīng)驗(yàn)。

各國國情的差異性，決定了各國環(huán)境保護(hù)道路的多樣性，因此，各國進(jìn)行環(huán)境保護(hù)必須從本國國情出發(fā)。如何從中國國情出發(fā)？最根本的，就是認(rèn)真研究我國人民的實(shí)際需求，了解各地在滿足人民的需求方面采取了哪些措施？其中哪些是卓有成效的？哪些卓有成效的措施在全國具有共性，需要上升為全國性的制度和措施？例如，江蘇省在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，就敏銳地認(rèn)識(shí)到在環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面，僅僅開展項(xiàng)目的環(huán)評(píng)，不能滿足遏制環(huán)境污染的需要，因此大膽開展了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的探索，在上個(gè)世紀(jì)90年代就制定了實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的具體辦法。江蘇省的這些探索為建立全國性的規(guī)劃環(huán)評(píng)制度提供了有益的啟示，為2002年全國人大常委會(huì)制定《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

在立足中國國情的同時(shí)，也注意吸收和借鑒外國環(huán)境立法的成功經(jīng)驗(yàn)。西方發(fā)達(dá)國家進(jìn)行工業(yè)革命的歷史已有幾百年，早期階段的工業(yè)污染相當(dāng)嚴(yán)重。進(jìn)入20世紀(jì)60年代以來，西方發(fā)達(dá)國家在公眾的壓力下重視環(huán)境保護(hù)工作，特別是在環(huán)境法制建設(shè)方面取得了寶貴經(jīng)驗(yàn)。其中許多立法成果和經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的環(huán)境法制建設(shè)具有重要參考價(jià)值。例如，我國1979年制定《環(huán)境保護(hù)法(試行)》時(shí)，其中對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定，就是在一定程度上借鑒了美國等西方發(fā)達(dá)國家的環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法的經(jīng)驗(yàn)。2002年，全國人大常委會(huì)制定《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，將政府的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃列為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象，也是借鑒了美國、俄羅斯等國家開展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的立法經(jīng)驗(yàn)。由于我們?cè)诃h(huán)境立法的進(jìn)程中，首先立足中國國情，同時(shí)又虛心學(xué)習(xí)國外的成功立法經(jīng)驗(yàn)，才使得我國新時(shí)期的環(huán)境立法取得了舉世矚目的成就。

當(dāng)然，我們?cè)诮梃b國外立法經(jīng)驗(yàn)的過程中，絕不能犯照搬照抄的錯(cuò)誤。有些制度，在外國行得通，但目前在中國就很難實(shí)行。比如排污權(quán)交易制度，在一些國家已經(jīng)實(shí)施多年，有些學(xué)者主張移植到中國來。但是，由于我國很多地方連達(dá)標(biāo)排放的起碼要求都做不到，加之污染物排放的底數(shù)不清，因此我國現(xiàn)階段就不具備全面實(shí)施排污權(quán)交易制度的條件。

(三)在加強(qiáng)環(huán)境立法的同時(shí)注意在相關(guān)法律中規(guī)定有利于環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容

為了促進(jìn)和保障環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，在立法工作中，加強(qiáng)環(huán)境與資源保護(hù)方面的立法，其重要性是毋庸置疑的。多年來，我們加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)方面的立法，已經(jīng)基本建立起環(huán)境保護(hù)的法律體系，對(duì)深化我國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)，發(fā)揮了重要的作用。

但是，為了促進(jìn)和保障環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，僅僅做好環(huán)境一個(gè)方面的立法是不夠的，還要爭取在制定相關(guān)法律時(shí)，增加有利于環(huán)境保護(hù)方面的內(nèi)容。所謂相關(guān)法律，是指環(huán)境保護(hù)法領(lǐng)域之外的法律，例如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》、《對(duì)外貿(mào)易法》等等。在這個(gè)問題上，我們?cè)诙嗄甑墓ぷ髦惺怯薪?jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的。從教訓(xùn)上看，例如，現(xiàn)行《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，對(duì)保護(hù)基本農(nóng)田作了重要規(guī)定，我們?cè)院赖貙⑵浞Q之為“世界上最嚴(yán)格的土地管理制度”。但是，由于有關(guān)的一些法律大力鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和重化工業(yè)的發(fā)展，其中又缺少保護(hù)環(huán)境的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，加之對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部的考核過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)政績，結(jié)果導(dǎo)致了法律逆向調(diào)節(jié)的惡果。所謂法律逆向調(diào)節(jié)，就是立法機(jī)關(guān)雖然制定了法律，但是由于與該項(xiàng)立法目標(biāo)相悖的其他法律或者文件依然存在并發(fā)揮作用，致使出現(xiàn)了與環(huán)境資源保護(hù)立法目標(biāo)相反的結(jié)果。

法律逆向調(diào)節(jié)，比起個(gè)別環(huán)境法律的“缺陷”，其對(duì)環(huán)境的不利影響范圍更廣泛、時(shí)間更持久、影響更為惡劣。在1998年新《土地管理法》生效后的幾年里，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)上去了，但耕地保護(hù)的目標(biāo)不僅沒有實(shí)現(xiàn)，反而出現(xiàn)了一些地方亂占耕地、亂占基本農(nóng)田、亂建開發(fā)區(qū)的新高峰，成為對(duì)《土地管理法》的一大諷刺，這就是法律逆向調(diào)節(jié)的例證。

我們也有成功的經(jīng)驗(yàn)。例如，1997年全國人大在修改《刑法》時(shí)對(duì)環(huán)境資源犯罪行為增加了強(qiáng)有力的刑事制裁條款，對(duì)提高全社會(huì)的環(huán)境意識(shí)，打擊環(huán)境犯罪行為發(fā)揮了重要作用；我們?cè)凇秾徲?jì)法》、《稅法》等財(cái)經(jīng)法律中明確規(guī)定了對(duì)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)行為的支持措施，促進(jìn)了我國環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)。因此，為了有效地保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，我們不能僅僅注意制定幾部環(huán)境資源法律，還要注意爭取在其他法律中規(guī)定有利于環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，更好地將環(huán)境保護(hù)立法與制定其他相關(guān)法律密切結(jié)合起來。從一定意義上講，在其他法律中規(guī)定有利于環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，對(duì)解決環(huán)境資源問題所起的作用，比起僅僅制定幾部環(huán)境保護(hù)方面的法律可能更為重要。

(四)要把遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律與遵循生態(tài)規(guī)律結(jié)合起來

在市場經(jīng)濟(jì)條件下的環(huán)境立法，應(yīng)當(dāng)遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。但是，環(huán)境保護(hù)工作與經(jīng)濟(jì)工作不同，完全按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律是不行的，還要注意遵循生態(tài)規(guī)律，例如，“物物相關(guān)律”、“相生相克律”等。

比如，圍海造田，可以開發(fā)出較多的土地，產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效益。但是，如果違反了生態(tài)規(guī)律，則可能造成生態(tài)系統(tǒng)惡化。因此，為了保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，我國《海域使用管理法》在規(guī)定促進(jìn)海域開發(fā)利用的同時(shí)，明確規(guī)定：“國家實(shí)行海洋功能區(qū)劃制度。海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃。國家嚴(yán)格管理填海、圍海等改變海域自然屬性的用�；顒�(dòng)�！痹偃�，開發(fā)利用水資源會(huì)產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益，但違反了“負(fù)載有額律”，也會(huì)產(chǎn)生破壞生態(tài)環(huán)境的惡果。為保證水資源的合理開發(fā)利用，《水法》規(guī)定：“在水資源不足的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)對(duì)城市規(guī)模和建設(shè)耗水量大的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)項(xiàng)目加以限制。”“禁止圍湖造地。已經(jīng)圍墾的，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)有計(jì)劃地退地還湖。禁止圍墾河道。確需圍墾的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過科學(xué)論證，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門或者國務(wù)院水行政主管部門同意后，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)�！�

在防沙治沙問題上也要注意遵循生態(tài)規(guī)律，《防沙治沙法》也反映了這個(gè)要求。例如，2002年的《防沙治沙法》并不要求對(duì)所有沙化土地都進(jìn)行治理，而只是要求治理那些因不合理的人為活動(dòng)而造成了沙化、并且現(xiàn)階段的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)措施可以保證有效治理的那些沙化土地。

根據(jù)《防沙治沙法》制定之前的監(jiān)測(cè)結(jié)果，我國已經(jīng)沙化的土地約為168.9萬平方公里，主要分布在北方的13個(gè)省區(qū)。其中，難以治理或者不需要治理的戈壁(約67萬平方公里)和原生性沙漠(約49萬平方公里)約占三分之二，即116萬平方公里；在當(dāng)前的技術(shù)和社會(huì)條件下可以治理的約占三分之一，即52.9萬平方公里，這部分沙化土地主要是由于不合理的人為活動(dòng)造成的。因此，《防沙治沙法》中的措施只是針對(duì)其中可以治理的土地提出的防治要求。這就是在環(huán)境立法中遵循生態(tài)規(guī)律原則的具體表現(xiàn)[10]。

(五)要把發(fā)揮政府的職能作用與市場機(jī)制的作用有機(jī)結(jié)合起來

政府對(duì)環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么樣的作用，多年來一直是人們爭論的焦點(diǎn)問題之一。

在中央作出建設(shè)社會(huì)主義市場體制的決定之前，人們一般認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主要作用，主要由政府運(yùn)用行政手段，推動(dòng)企業(yè)從事環(huán)境保護(hù)。

在中央作出關(guān)于加快建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定之后，人們的認(rèn)識(shí)就不一致了。有相當(dāng)一批同志認(rèn)為，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下，就應(yīng)當(dāng)主要由市場機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)從事環(huán)境保護(hù)。于是一些地方進(jìn)行了試點(diǎn)，例如排污權(quán)交易、水權(quán)交易等等。反映在立法工作中，有關(guān)部門以及專家也希望建立主要由市場機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)開展環(huán)境保護(hù)的制度。還有的部門和專家認(rèn)為，既然主要應(yīng)由市場機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)的污染防治行為，政府就應(yīng)當(dāng)從環(huán)保投資的領(lǐng)域中撤出來。這種思想導(dǎo)致了有些地方在環(huán)保問題上出現(xiàn)了“政府失靈”的現(xiàn)象。由于“政府失靈”，一些地方的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題有所抬頭。這種觀念在一定程度上對(duì)立法工作也產(chǎn)生了負(fù)面影響。

認(rèn)真總結(jié)中央建立社會(huì)主義市場體制的決定以來20多年環(huán)境立法的歷史經(jīng)驗(yàn)，我們深深地體會(huì)到，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，開展環(huán)境保護(hù)工作，需要用市場機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)走環(huán)境保護(hù)的道路；一些地方在這個(gè)領(lǐng)域取得了成功的經(jīng)驗(yàn)，并且這些經(jīng)驗(yàn)在立法中也有所反映。例如，鼓勵(lì)企業(yè)“變廢為寶”，將再生產(chǎn)品在市場上進(jìn)行交易，客觀上也取得了很好的效果。但是，由于污染治理和生態(tài)保護(hù)和修復(fù)具有投資大、見效慢、經(jīng)濟(jì)效益不明顯，而社會(huì)效益十分突出等特點(diǎn)，完全依靠市場機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)是不行的。因此，必須由政府對(duì)環(huán)境保護(hù)承擔(dān)主要責(zé)任，在這個(gè)前提下，還要將政府的行為與市場機(jī)制有機(jī)地結(jié)合起來。只有這樣，才能有效推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作健康發(fā)展。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)反映在立法工作中，效果很明顯。比如，2005年制定的《可再生能源法》，明確要求政府制定有利于可再生能源發(fā)展的規(guī)劃目標(biāo)、優(yōu)先上網(wǎng)、全額收購、分類電價(jià)、全社會(huì)均攤電價(jià)等一系列制度措施，這就大大推進(jìn)了可再生能源的開發(fā)和利用。再如，2008年2月新修訂的《水污染防治法》，強(qiáng)化了政府對(duì)水污染防治實(shí)行嚴(yán)格的總量控制制度和排污許可證制度，明確要求地方人民政府對(duì)本地的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)[11]。此外，《防沙治沙法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》在強(qiáng)化政府責(zé)任方面，也作了明確的規(guī)定。我國立法上的這些規(guī)定，是歷史經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，必將對(duì)今后的立法工作產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

(六)要把經(jīng)濟(jì)手段、法律手段與行政手段有機(jī)結(jié)合起來

在解決了“政府失靈”的問題后，還有一個(gè)政府如何進(jìn)行管理的問題。

在過去的幾十年中，政府進(jìn)行環(huán)保工作主要依靠行政手段，包括行政控制、行政命令以及一些財(cái)政支持等手段。

在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)、堅(jiān)持依法治國、公民權(quán)利日益覺醒的情況下，政府管理僅僅依靠行政手段，已經(jīng)越來越不適應(yīng)形勢(shì)的需要。比如，政府過多地對(duì)違法排污企業(yè)采取“關(guān)閉”、“斷水?dāng)嚯姟钡却胧�，很容易造成工人大量失業(yè)。而工人因政府的行政措施而失去工作崗位，往往將失業(yè)的原因歸責(zé)于政府，從而與政府發(fā)生激烈的沖突，造成一些地方政府不能正常開展工作，甚至一些地方出現(xiàn)嚴(yán)重的社會(huì)不穩(wěn)定的問題。

鑒于這些教訓(xùn)，比較可行的辦法就是在政府的管理中，要善于把過去的以行政手段為主要辦法轉(zhuǎn)變到“綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法來解決環(huán)境問題”。以經(jīng)濟(jì)手段為例，運(yùn)用征收環(huán)境稅、資源稅的方法，就可以把那些技術(shù)條件落后、污染嚴(yán)重、資源浪費(fèi)嚴(yán)重的企業(yè)，自然地從市場中擠出，這樣，企業(yè)因價(jià)格、稅收等原因無法在市場上立足而倒閉，失業(yè)工人就不會(huì)把這個(gè)責(zé)任歸于政府，也不會(huì)與政府發(fā)生尖銳的矛盾和沖突，也不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)不穩(wěn)定的問題。

還要特別注意運(yùn)用法律手段推進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)。法律手段具有國家強(qiáng)制性的特點(diǎn)，對(duì)于違法排污行為依法進(jìn)行制裁，有利于貫徹環(huán)境保護(hù)的國家意志，有利于打擊環(huán)境違法犯罪分子的囂張氣焰，有利于解決“違法成本低、守法成本高”的問題，有利于保護(hù)廣大人民群眾的身心健康。與此同時(shí)，要將對(duì)環(huán)境保護(hù)有利的行政手段、經(jīng)濟(jì)手段以法律的形式規(guī)定下來，使之具有規(guī)范性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性。2005年制定的《可再生能源法》，對(duì)促進(jìn)可再生能源發(fā)展規(guī)定了一系列激勵(lì)措施。2007年全國人大環(huán)資委提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》草案，也專門規(guī)定了“激勵(lì)措施”一章，將有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)措施法律化。我們相信，這些寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)，將對(duì)我國的環(huán)境和資源保護(hù)事業(yè)起到十分重要的推進(jìn)作用，并對(duì)以后的相關(guān)立法具有重要的啟示意義。

(七)既要發(fā)揮各方面的立法積極性又要反對(duì)部門利益和地方保護(hù)主義

一方面，環(huán)境立法要發(fā)揮各個(gè)方面的積極性。近年來，我國環(huán)境立法之所以取得了重大發(fā)展，除了發(fā)揮國務(wù)院有關(guān)部門的作用之外，充分發(fā)揮人大專門委員會(huì)的作用是一條成功的經(jīng)驗(yàn)。例如，1993年全國人大環(huán)資委成立以來，先后起草了《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》等近10部法律草案，為加快我國環(huán)境立法步伐發(fā)揮了突出的作用。

另一方面，還要努力防止立法中的部門利益和地方保護(hù)主義。

所謂部門利益是指行政部門偏離公共利益導(dǎo)向，追求部門局部利益，變相實(shí)現(xiàn)小團(tuán)體的利益，其實(shí)質(zhì)就是“權(quán)力衙門化”與“衙門權(quán)力利益化”。近年來隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府機(jī)構(gòu)中的部門利益問題日益突出。在決策或履行職能過程中，有些部門過多從本部門的利益出發(fā)，過于強(qiáng)調(diào)、維護(hù)與謀取本部門的利益，影響了國家決策的戰(zhàn)略性、正確性和前瞻性，損害了社會(huì)公正與人民利益，增添了國家的經(jīng)濟(jì)和政治風(fēng)險(xiǎn)，尤其要高度關(guān)注部門利益法定化。依法行政和依法執(zhí)政本是社會(huì)主義法治和現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求，但是一些政府機(jī)構(gòu)廣泛存在著借立法來謀取、鞏固部門利益的現(xiàn)象。如通過“職權(quán)法定”、“行為法定”與“程序法定”使部門利益法定化。有些政府部門利用本部門掌控的資源優(yōu)勢(shì)，在制定有關(guān)法律草案時(shí)，千方百計(jì)為部門爭權(quán)力、爭利益，借法律來鞏固部門利益，獲取執(zhí)法權(quán)，獲得相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)和財(cái)權(quán)。其結(jié)果是，將部門意志上升為國家意志，或?qū)乙庵就崆鸀椴块T意志，以部門利益取代國家利益，借維護(hù)國家利益之名，行謀取部門利益之實(shí)，使部門利益出現(xiàn)比較嚴(yán)重的國家化傾向。有時(shí)中央幾個(gè)部門經(jīng)反復(fù)討價(jià)還價(jià)在“利益均沾”上取得了一致意見，但卻給地方和群眾辦事加大了過高的成本，使法規(guī)變得不可行。

立法中的地方保護(hù)主義與部門利益也有相似之處。有些地方為了保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)利益，不適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用地方立法等手段，支持經(jīng)濟(jì)的“過熱”發(fā)展，支持破壞生態(tài)環(huán)境的行為，置本地生態(tài)環(huán)境惡化于不顧。這種現(xiàn)象是不能允許的。

因此，我們?cè)诹⒎üぷ髦幸寻l(fā)揮各方面的立法積極性與反對(duì)部門利益和地方保護(hù)主義結(jié)合起來，使我國的環(huán)境立法沿著黨中央提出的科學(xué)發(fā)展觀的軌道正確前進(jìn)。

(八)將環(huán)境立法與環(huán)境法實(shí)施的監(jiān)督檢查以及立法后評(píng)估結(jié)合起來

在進(jìn)行環(huán)境立法時(shí)，進(jìn)行專門的調(diào)查研究，舉行座談會(huì)、聽證會(huì)聽取各方面的意見，對(duì)于保證法律法規(guī)的質(zhì)量是十分重要的。

與此同時(shí)，通過環(huán)境法實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律執(zhí)行中存在的問題，并根據(jù)實(shí)施中的人們的要求找出解決問題的立法方案。例如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》的修改就是全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)了問題，并針對(duì)問題而提出了解決方案。2003年4、5月間，我國遭遇了“非典”疫情的突然襲擊。其來勢(shì)之猛，傳染之烈，危害之大，前所未有。通過執(zhí)法檢查，委員們敏銳地察覺到，“非典”醫(yī)療垃圾、醫(yī)療污水將會(huì)成為重要的傳染源，必須當(dāng)機(jī)立斷，緊急防治，將醫(yī)療垃圾的處理作為《固體廢物污染環(huán)境防治法》修改的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

再如《水污染防治法》的修改，人大執(zhí)法檢查組在《檢查水污染防治法》實(shí)施情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些城市污水處理廠因管網(wǎng)不配套、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不落實(shí)是導(dǎo)致城市污水問題難以解決的主要原因之一。找到問題的癥結(jié)后，執(zhí)法檢查組提出了修改《水污染防治法》的建議，推動(dòng)了法律的修改。執(zhí)法檢查工作不僅調(diào)研部門要參與，法案工作部門也要參與。因?yàn)樗麄兺ㄟ^參與執(zhí)法檢查，可以加深對(duì)法律中存在問題的感受和認(rèn)知，容易達(dá)成共識(shí)。例如在《環(huán)境保護(hù)法》的執(zhí)法檢查時(shí)，全國人大法工委有關(guān)負(fù)責(zé)同志曾親自參加，在立法方案上達(dá)成共識(shí)后，推動(dòng)了水污染問題的解決。

善于通過法律實(shí)施的立法效果評(píng)估，發(fā)現(xiàn)問題，完善立法。立法效果評(píng)估指的是有關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)已經(jīng)頒布實(shí)施的法律法規(guī)的實(shí)施效果、總體質(zhì)量和基本價(jià)值進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)的結(jié)論作為法律法規(guī)進(jìn)一步修改完善的重要依據(jù)。

立法效果評(píng)估與我國人大依法進(jìn)行的執(zhí)法檢查是不同的。人大的執(zhí)法檢查是各級(jí)人大及其常委會(huì)履行監(jiān)督職能的一種重要形式，它主要運(yùn)用開展執(zhí)法檢查這種形式，發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)實(shí)施中存在的問題，有針對(duì)性地提出解決問題的辦法，以保證法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行。這種監(jiān)督檢查關(guān)注的是法律法規(guī)的執(zhí)行問題，而不是法律法規(guī)本身的質(zhì)量問題。立法效果評(píng)估是對(duì)頒布實(shí)施的法律是否符合立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)踐后產(chǎn)生的社會(huì)總體效果是否符合立法預(yù)期目的而進(jìn)行的全面、系統(tǒng)、客觀的評(píng)價(jià)。這種評(píng)價(jià)主要關(guān)注的是法規(guī)本身的內(nèi)容和形式，是對(duì)法規(guī)的基本價(jià)值所作的理性判斷，因此，是對(duì)立法工作和立法質(zhì)量的檢驗(yàn)。

一些地方開展了環(huán)境法實(shí)施的立法效果評(píng)估，取得了很好的效果，例如，蘭州、上海、重慶等地陸續(xù)開展了對(duì)環(huán)境法實(shí)施的立法效果評(píng)估，取得了幫助有關(guān)方面改進(jìn)立法質(zhì)量的效果。這些經(jīng)驗(yàn)需要認(rèn)真總結(jié)，加以推廣。

(九)正確處理加快立法與提高立法質(zhì)量的關(guān)系

為了建立環(huán)境保護(hù)法律體系，我們需要一定的立法數(shù)量，要求門類齊全、布局合理、互相協(xié)調(diào)，在各個(gè)領(lǐng)域都有法可依。但是，我們更需要高質(zhì)量的環(huán)境立法。只有高質(zhì)量的立法，才能為實(shí)現(xiàn)立法目的創(chuàng)造必要的條件。

高質(zhì)量的環(huán)境立法要求有一定的管理和處罰力度，而不是一堆含糊不清的口號(hào)；高質(zhì)量的環(huán)境立法要求法律中創(chuàng)設(shè)的各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)合理，管理者和管理相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)相一致；高質(zhì)量的環(huán)境立法要求法律的文字清晰、結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)科學(xué)、各項(xiàng)制度便于執(zhí)行和操作；高質(zhì)量的環(huán)境立法要求法律之間的關(guān)系明確，而不是互相矛盾甚至沖突。

有些環(huán)境立法的質(zhì)量就不夠高。例如1995年修改的《大氣污染防治法》很難說是一部高質(zhì)量的法律；很多地方和基層單位提出的許多重要建議沒有寫進(jìn)去，簡單修改的幾個(gè)條款無法對(duì)嚴(yán)重的大氣污染發(fā)揮遏制作用。而2000年再次修改的《大氣污染防治法》則是一部高質(zhì)量的法律，其中建立的污染物總量控制制度和排污許可證制度不僅對(duì)推動(dòng)大氣污染防治工作起到了重要作用，而且對(duì)推動(dòng)制定和修改其他環(huán)境法律也發(fā)揮了重要作用。

如何提高環(huán)境立法質(zhì)量？筆者認(rèn)為在實(shí)際工作中要把握好以下幾點(diǎn)：一是有利于環(huán)境保護(hù)的機(jī)遇到來時(shí)，立法機(jī)關(guān)和政府部門要毫不猶豫地緊緊抓住。例如在每年的兩會(huì)召開之后，往往就是對(duì)環(huán)境保護(hù)認(rèn)識(shí)比較統(tǒng)一之時(shí)。這時(shí)就要加快環(huán)境立法的步伐。關(guān)于節(jié)能減排的綜合工作方案，就是在2006年兩會(huì)召開之后由國務(wù)院抓住機(jī)遇制定出來的。再如水污染防治法的再次修改，也是抓住松花江發(fā)生污染事故的機(jī)遇，由有關(guān)機(jī)構(gòu)推動(dòng)出臺(tái)的[12]。在此之前，水污染防治法的修改建議雖然提出多年，但由于認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一而遲遲沒有及時(shí)提請(qǐng)審議。二是要有必要的經(jīng)費(fèi)和技術(shù)、人才做支持。例如循環(huán)經(jīng)濟(jì)法草案能夠按時(shí)完成起草任務(wù)，原因之一就是利用世界銀行的贈(zèng)款，組織有關(guān)專家提供了理論支持。建議我國財(cái)政部門增加立法方面的經(jīng)費(fèi)支持。三是發(fā)揮公眾參與的作用。首先要發(fā)揮公眾在環(huán)境立法中的作用，保證環(huán)境立法的民主性和科學(xué)性。其次環(huán)境立法必須保障公民在環(huán)境保護(hù)進(jìn)程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。比如，我國立法機(jī)構(gòu)在起草自然保護(hù)區(qū)法的草案時(shí)十分注重公眾參與，特別強(qiáng)調(diào)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)要與保護(hù)區(qū)內(nèi)的原住民建立伙伴關(guān)系，而不是簡單地把保護(hù)區(qū)內(nèi)的原住民趕出自然保護(hù)區(qū)。這是歷史性的進(jìn)步。

(十)正確處理改革的變動(dòng)性和法律的穩(wěn)定性的關(guān)系

黨的十一屆三中全會(huì)以來的這三十年，是改革的三十年。如何處理好環(huán)境立法中涉及的改革的變動(dòng)性與法律的相對(duì)穩(wěn)定性之間的關(guān)系，是立法機(jī)關(guān)和有關(guān)部門十分關(guān)注的又一個(gè)問題。在處理這兩者之間的關(guān)系上，已積累了一些寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)。

第一，維護(hù)環(huán)境法律的穩(wěn)定性，這是由法律的性質(zhì)、地位和作用決定的。與一般的環(huán)境方面的規(guī)范性文件相比，環(huán)境法律具有規(guī)范性、引導(dǎo)性、穩(wěn)定性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，不能朝令夕改，要維護(hù)法律的極大權(quán)威性。環(huán)境法律的穩(wěn)定性，關(guān)鍵在于立法的科學(xué)性、正確性，在于得到廣大人民的擁護(hù)。我國立法機(jī)關(guān)在立法過程中，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，總是不斷地征求社會(huì)各界對(duì)立法方案的意見，進(jìn)行反復(fù)研究和論證，每制定一部法律都經(jīng)過幾年的時(shí)間，有的法律甚至用了十多年的時(shí)間才完成起草任務(wù)�？梢妼�(duì)草案的認(rèn)真和慎重。

第二，環(huán)境法律的穩(wěn)定性和與時(shí)俱進(jìn)是在社會(huì)實(shí)踐中統(tǒng)一起來的，在保持穩(wěn)定中與時(shí)俱進(jìn)，在與時(shí)俱進(jìn)中保持穩(wěn)定。穩(wěn)定與改革是對(duì)立的統(tǒng)一。環(huán)境法律也是一樣，具有穩(wěn)定與變革的兩重性，這種兩重性是在社會(huì)實(shí)踐中統(tǒng)一起來的。我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐有了進(jìn)步和發(fā)展，就要對(duì)環(huán)境法律作出相應(yīng)的變革，及時(shí)修改與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的法律規(guī)定。改革開放30年來，在我國已經(jīng)制定的28部環(huán)境資源法律中，多數(shù)都進(jìn)行了修改。如大氣污染防治法修改了兩次，水污染防治法修改了兩次，土地管理法修改了三次[13]。每次修改，都推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

第三，修改環(huán)境法律，遵循什么原則，采取什么方式？總結(jié)我國立法的工作經(jīng)驗(yàn)，大體要遵循以下原則：一是改革要遵守法律，法律要為改革服務(wù)；二是只修改那些妨礙環(huán)保事業(yè)發(fā)展的條款；三是通過環(huán)境法律的修改，進(jìn)一步增強(qiáng)法律的權(quán)威性。

以上歸納總結(jié)了改革開放以來我國環(huán)境立法所取得歷史經(jīng)驗(yàn)，共十個(gè)方面。實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這十條經(jīng)驗(yàn)。改革開放以來我國環(huán)境立法最主要的經(jīng)驗(yàn)是：開辟了有中國特色的環(huán)境立法道路，這是最根本的經(jīng)驗(yàn)。中國特色的環(huán)境立法道路，就是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，立足社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情，堅(jiān)持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)生態(tài)文明，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)速度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量相統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，使人民在良好的生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)永續(xù)發(fā)展。在上述思想的指導(dǎo)下，通過加強(qiáng)環(huán)境立法推進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，又不斷通過環(huán)境保護(hù)推進(jìn)我國的社會(huì)進(jìn)步，不斷改善人民的福祉。

三、新時(shí)期環(huán)境立法存在的問題

在總結(jié)我國環(huán)境立法的歷史經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，我們沒有忘記我國環(huán)境立法還存在很多問題，與建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的需求相比還存在的不相適應(yīng)之處，主要表現(xiàn)為：

(一)有的環(huán)境立法質(zhì)量還有待提高

現(xiàn)有環(huán)境法律很多缺乏力度，原則性的要求多，明確而有力的規(guī)定少，缺乏可操作性。立法時(shí)由于部門之間扯皮等原因，對(duì)相當(dāng)一部分條款不得不做了模糊處理，這就導(dǎo)致某些環(huán)境法律規(guī)定既無大錯(cuò)，亦無大用，被人戲稱為“豆腐法”。更為重要的是，我國現(xiàn)行環(huán)境法律在相當(dāng)程度上存在著體制、機(jī)制與法制相脫節(jié)的問題。也就是說，一些環(huán)境保護(hù)法律在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上，既不解決執(zhí)法的體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置，也不解決執(zhí)行法律所需要的經(jīng)費(fèi)，又不直接涉及有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策，例如金融、稅收、保險(xiǎn)等政策問題。這就使現(xiàn)行環(huán)境法律在法律實(shí)效方面大打折扣。

(二)存在立法空白，有的重要環(huán)境領(lǐng)域無法可依，環(huán)境立法步伐有待加快

在循環(huán)經(jīng)濟(jì)、土壤污染、化學(xué)物質(zhì)污染、生態(tài)保護(hù)、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護(hù)、核安全、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面，還沒有制定出法律或行政法規(guī)；在環(huán)境技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系上，也還存在著一定的規(guī)范空白。

(三)環(huán)境法律的修改工作較為遲緩

科學(xué)發(fā)展觀與建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的戰(zhàn)略決策為環(huán)境資源立法確立了新的指導(dǎo)思想，提出了新的制度要求。很顯然，現(xiàn)行的一些法律法規(guī)由于歷史的局限很難完全適應(yīng)此需要。其中最典型的就是1989年制定的《環(huán)境保護(hù)法》早已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，但至今仍然沒有決定修改。因此，亟需在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，對(duì)現(xiàn)行環(huán)境資源法律進(jìn)行評(píng)估后，發(fā)現(xiàn)法律存在與當(dāng)前形勢(shì)不相適應(yīng)的問題，抓緊研究修改，使其盡快由不適應(yīng)變?yōu)檫m應(yīng)，以增強(qiáng)環(huán)境法律的實(shí)效性。

(四)配套環(huán)境法規(guī)的制定跟不上法律實(shí)施的需要

在已經(jīng)公布的28部環(huán)境資源法律中，授權(quán)性規(guī)范共計(jì)140多條，而目前已經(jīng)制定出來的配套行政法規(guī)和規(guī)章加起來尚不足百部，平均完成率不足70％。另外一個(gè)突出問題是：很多配套的法規(guī)和規(guī)章是在法律實(shí)施很長時(shí)間以后才姍姍出臺(tái)，而不是與法律同步實(shí)施，這顯然不利于其很好地發(fā)揮作用。

(五)調(diào)查研究不夠深入，人民群眾參與不足

法律屬于上層建筑范疇，它是由一定的社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的。因此，立法中涉及與人民群眾利益密切相關(guān)的問題時(shí)，應(yīng)該充分聽取人民群眾的意見和建議，全面考慮問題。從這個(gè)意義上說，環(huán)境資源領(lǐng)域的立法事關(guān)當(dāng)代人和子孫后代的利益，更應(yīng)該擴(kuò)大人民群眾參與的廣度和深度。

當(dāng)然，以上所指問題都是環(huán)境立法工作前進(jìn)中的問題，這些問題只能通過深化立法工作改革加以解決。隨著科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)和政治體制改革的不斷深入，我國立法機(jī)關(guān)將不斷克服這些問題。筆者堅(jiān)信，在中國特色的社會(huì)主義的偉大旗幟下，只要我們以完善中國特色社會(huì)主義法律體系為目標(biāo)，堅(jiān)定不移地走中國特色的環(huán)境立法道路，堅(jiān)持中國環(huán)境立法的基本經(jīng)驗(yàn)，我們就一定能夠加快環(huán)境立法步伐，切實(shí)提高環(huán)境質(zhì)量，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)的新勝利、譜寫人民美好生活新篇章作出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

注釋:

[1]1997年9月12日，黨的十五大報(bào)告正式提出“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保障”。

[2]1996年3月，第八屆全國人大第四次會(huì)議把“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法制國家”作為一條基本方針，寫進(jìn)《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。1997年9月，黨的十五大報(bào)告正式提出：“進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)主義民主健全社會(huì)主義法制，依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家�！�

[3]1999年3月第九屆全國人大第二次會(huì)議上，“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”被寫入憲法第5條，成為一項(xiàng)重要的憲法原則。

[4]2002年11月14日，黨的十六大通過了部分修改的《中國共產(chǎn)黨章程》，增寫了“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的內(nèi)容。

[5]參見吳邦國委員長在十一屆全國人大一次會(huì)議閉幕會(huì)上的講話，網(wǎng)址：http://www.npc.gov.cn/pc/xwzx_2/zxbd/2008-03/18/content_1420785.htm。訪問日期：2008年3月26日。

[6]參見吳邦國委員長在十一屆全國人大一次會(huì)議上作的常委會(huì)工作報(bào)告，網(wǎng)址：http://npc.people.com.cn/GB/28320/116286/6973842.html。訪問日期：2008年3月26日。

[7]參見解振華同志2008年3月11日在十一屆全國人大一次會(huì)議記者招待會(huì)上的講話。網(wǎng)址：http://npc.people.com.cn/GB/28320/116286/116574/6982993.html。訪問日期：2008年3月26日。

[8]參見2007年6月3日國務(wù)院發(fā)布的《中國應(yīng)對(duì)氣候變化國家方案》，國發(fā)[2007]17號(hào)。

[9]參見2005年12月3日國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，國發(fā)[2005]39號(hào)。

[10]參見曲格平同志2001年2月26日在第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議上關(guān)于《中華人民共和國防沙治沙法(草案)》的說明，網(wǎng)址：http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/20/20050820010934.htm。訪問日期：2008年3月26日。

[11]例如：《水污染防治法》第四條第二款規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對(duì)策和措施，對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。第五條規(guī)定：國家實(shí)行水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，將水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對(duì)地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容。

[12]參見周生賢同志2007年8月26日在第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議上關(guān)于《中華人民共和國水污染防治法(修訂草案)》的說明。

[13]大氣污染防治法制定于1987年，1995年和2000年兩次修改；水污染防治法制定于1984年，1996年和2008年兩次修改；土地管理法制定于1986年，1988年、1998年和2004年三次修改。

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