論我國政策性農(nóng)業(yè)保險的法律監(jiān)管
【摘要】政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的根本目標在于促進作為國家支農(nóng)政策工具的農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)其政策目標。因此，我國未來的農(nóng)業(yè)保險法應該明確規(guī)定在農(nóng)業(yè)部內(nèi)建立相對高度獨立、具有充分職權(quán)的農(nóng)業(yè)風險管理局，并由它來監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險。通過建立和實施科學的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則，從而實現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的內(nèi)在目標——農(nóng)業(yè)保險的可靠性、合理、公平和安全及外在目標——國家用公共財政支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。

　　【關鍵詞】政策性農(nóng)業(yè)保險  監(jiān)管目標  法律監(jiān)管  農(nóng)業(yè)風險管理局

　　Legal Control of China‘s Policy-Oriented Insurance in Agriculture

　　政策性農(nóng)業(yè)保險法律制度的建立和完善是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，是一個國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標志。對農(nóng)業(yè)保險的法律監(jiān)管更是其中的重要一環(huán)，但在我國未來的農(nóng)業(yè)保險法中如何建構(gòu)監(jiān)管法律制度，還有一些理論和實際問題需要進一步探討。這些問題的明確和清晰將有利于科學的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管法律制度的建立。

　　一、我國農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)及其政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的必要性

　�。ㄒ唬┺r(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)

　　農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)事關我國未來農(nóng)業(yè)保險法對農(nóng)業(yè)保險的定位和我國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管法律制度的建構(gòu)。

　　關于農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)，有學者從信息不對稱條件下的逆向選擇和道德風險的角度從理論上進行了論證，有學者從農(nóng)業(yè)保險具有商品性和非商品性的二重性以及農(nóng)業(yè)保險主體面。臨的博弈困境的角度加以分析，由此得出農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的市場失靈并需要政府大量補貼的結(jié)論。[1]

　　筆者認為農(nóng)業(yè)保險應當屬于準公共物品。在市場經(jīng)濟體系中，人們需要的物品可以分為四類：第一類是私人物品（private goods），第二類是公共物品（public goods），第三類是自然壟斷物品，第四類是共有資源。私人物品是既有排他性又有競爭性的物品，公共物品是既無排他性又無競爭性的物品，自然壟斷物品是有排他性但無競爭性的物品，共有資源是有競爭性但無排他性的物品。[2]農(nóng)業(yè)保險的特點——社會效益高而自身經(jīng)濟效益低，反映它具有明顯的公益性，但是，農(nóng)業(yè)保險同時又具有一定的排他性，因為，參加農(nóng)業(yè)保險必須符合一定條件，比如繳納保險費等，因此農(nóng)業(yè)保險應當屬于準公共物品。另有學者認為農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品是介于私人物品和公共物品之間的一種物品，但更多地趨近于公共物品。[3]

　　市場經(jīng)濟的理論與實踐表明：市場機制不能有效地提供公共物品和準公共物品。因為市場是按照價格機制來配置資源的，只有在私人物品的范圍內(nèi)，市場機制才是有效率的。由于農(nóng)業(yè)保險自身風險大、社會效益高和經(jīng)濟效益低，所以市場不能有效地提供社會所需要的農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)業(yè)保險從來沒有，也不可能按照商品的實際價值進行等價交換。實施農(nóng)業(yè)保險只能是違背商品交換一般規(guī)律，將社會效益放在首位，而當農(nóng)業(yè)保險既定的社會效益目標不能通過市場機制來實現(xiàn)時，政府就要用“看得見的手”通過國家立法、國家定價、財政補貼等國家干預手段來實現(xiàn)這一特定目標。[4]

　　國外農(nóng)業(yè)保險的理論研究和實踐也說明農(nóng)業(yè)保險商業(yè)化經(jīng)營的不可行。Wright和Hewitt在研究中發(fā)現(xiàn)，歷史上使用私人來承擔農(nóng)業(yè)保險多重險的嘗試無一幸存。對于所有險和多重險，基本上都由政府來直接或者間接經(jīng)營。在1938年以前，經(jīng)營農(nóng)作物保險的私人保險公司都遭到了慘敗，最終退出了這一業(yè)務領域。[5]美國聯(lián)邦政府于1938年頒布《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》的基本原因就是私人保險公司根本無法承擔農(nóng)作物保險的巨大風險。

　　農(nóng)業(yè)保險的準公共物品性質(zhì)決定了我國農(nóng)業(yè)保險不可能走商業(yè)化道路，而只能是政策性的。與一般商業(yè)性保險相比較，政策性農(nóng)業(yè)保險是非營利性的，其目的在于實現(xiàn)國家支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的政策目標。繼2004、2005和2006年中央一號文件提出“要加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度”后，2007年中央“一號文件”《中共中央國務院關于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》進一步要求“擴大農(nóng)業(yè)政策性保險試點范圍，各級財政對農(nóng)產(chǎn)參加農(nóng)業(yè)保險給予保費補貼，完善農(nóng)業(yè)巨災風險轉(zhuǎn)移分攤機制，探索建立中央、地方財政支持的農(nóng)業(yè)再保險體系。”從上述中央一號文件的規(guī)定可以看出，建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度已得到國家核心層的認可和支持。

　�。ǘ�）我國政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的必要性

　　1.我國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的理論解釋

　　一般說來，農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管本身并無獨立的理論體系，從農(nóng)業(yè)保險實踐來看，其思想基礎源于一般的規(guī)制理論。其中有三種重要的規(guī)制理論：公共利益論、捕獲論和公共選擇理論。

　�。�1）公共利益論。農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的第一種理論解釋就是農(nóng)業(yè)保險是擔負公眾利益的行業(yè)。由于壟斷、不完全信息和外部性所造成的“市場失靈”問題，人們呼喚政府法律法規(guī)對市場經(jīng)濟激勵的部分予以替代。在此背景下，規(guī)制的“公共利益論”應運而生。該理論認為監(jiān)管是為了服務于公共利益，是為了使人們從不公平和無效率的市場中解脫出來，監(jiān)管的目標是尋求修正源于市場失效或某些政治危機的資源誤配，包括防止和糾正市場失靈引起的對消費者利益的重大損害以實現(xiàn)經(jīng)濟效率最大化，進而對社會福利進行再分配的一種機制或方法。[6]它強調(diào)消費者利益，如當技術導致自然壟斷或存在外部性時就不能達到社會福利的最大化，這時政府應出面干預，因而監(jiān)管被嚴格地看作是一種“挽救行為”，它主要是為了消除或降低與市場失靈有關的成本。監(jiān)管者被認為是對公眾利益需求做出反映，并以修正市場實踐的無效或不公平為目標的獨立的中立的仲裁人，其監(jiān)管的過程有助于通過消除壟斷的濫用而產(chǎn)生的限制性貿(mào)易實踐，促進市場價格競爭。公共利益論還隱含著政府規(guī)制是無成本的，這種觀點后來遭受了大量的批評。公共利益論的另一問題是它缺乏明確的機制，利用它所宣稱的公共利益能夠被規(guī)制行動所實施。一些實證研究表明規(guī)制常常不能糾正這些市場失靈，規(guī)制被認為是失敗的。雖然公共利益論總體上還不夠健全，但決不能完全廢棄。對于農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管，它還是一個重要的論題。

　�。�2）捕獲論。實證經(jīng)濟學的私人利益監(jiān)管理論則認為監(jiān)管的目的在于促進私人的利益最大化。[7]Peltzma提出監(jiān)管者們是出于自身利益熱衷于監(jiān)管活動，與他們追求的政治利益最大化目標一致，其中最著名的是監(jiān)管捕獲論（又稱占據(jù)理論、追逐理論），該理論認為監(jiān)管為被監(jiān)管的行業(yè)所占據(jù)并為其利益服務。[8]捕獲論本是政治學領域的一種監(jiān)管理論，并由此衍生出許多經(jīng)濟學版本。但一般均認為監(jiān)管的最終后果是有利于生產(chǎn)者，即被監(jiān)管者。其實，捕獲論的本意也是要保護消費者，但認為通過政府監(jiān)管是無法達到的。捕獲論版本中最具代表性的是Marver Bernstein在1995年創(chuàng)立的規(guī)制機構(gòu)生命周期理論，他認為，公共利益論是天真的，會產(chǎn)生理論誤導。為了解釋為什么規(guī)制機構(gòu)會逐漸為被規(guī)制者所利用（捕獲），他是這樣推理的：被規(guī)制者最初可能反對規(guī)制，但當他們對立法和行政過程逐漸熟悉時，就會行動起來，對規(guī)制當局施加影響，最終還是通過法規(guī)和行政工具，借助規(guī)制當局的力量達到給他們帶來更高收入的目的。他們影響規(guī)制當局的一個例子是，與規(guī)制當局進行頻繁的人事往來，由此創(chuàng)造密切的聯(lián)系和合作的基礎，甚至進行行賄等“尋租”活動。因此，規(guī)制的最終效果是生產(chǎn)者受益，消費者吃虧。既然被規(guī)制者可以通過疏通的辦法讓規(guī)制為他們自己增加福利，那么規(guī)制機構(gòu)的生命循環(huán)就始于年富力強地保護消費者而終于僵化地保護生產(chǎn)者，所以應放棄政府規(guī)制。但是，捕獲論也經(jīng)常經(jīng)不起經(jīng)驗驗證，它忽視了普通大眾確實始終從某些規(guī)制中得到好處的事實。不過，捕獲論確實發(fā)現(xiàn)了規(guī)制有可能被受規(guī)制者所利用以及規(guī)制效果未必是保護消費者的問題。

　　（3）公共選擇理論。公共選擇理論認為監(jiān)管是在相互斗爭的社會集團之間實行財富再分配的政治經(jīng)濟體系的一部分。該種監(jiān)管理論是建立在這樣的事實基礎之上，即不論怎樣的監(jiān)管都是在分配資源。而在這個分配過程中，貧者越貧，富者越富。任何被提出的監(jiān)管方案都會引起納稅人和受益人的注意，他們會通過政治的或經(jīng)濟的渠道提出反對或贊成的意見。監(jiān)管的主要目的就是在不同階層間轉(zhuǎn)移資源以獲得對方案的最大支持。

　　在解釋農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管時，上述三種理論都非常重要。公共利益論提出了農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管應遵循的標準，而公共選擇理論則有助于解釋農(nóng)業(yè)保險有些領域的監(jiān)管背離了這一標準的原因。

　　2.我國政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的必要性

　　政策性農(nóng)業(yè)保險（如沒有特別說明，下文農(nóng)業(yè)保險均指政策性農(nóng)業(yè)保險）擔負著國家支農(nóng)的重擔和公眾利益。雖然政府資助的農(nóng)業(yè)保險成本高昂、運行復雜，會導致潛在的巨大的效率低下，但對農(nóng)業(yè)保險法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行者來說，效率標準并不通常是支配性的目標。任何國家的農(nóng)業(yè)保險計劃都必須從該國更廣泛的政治經(jīng)濟意義上來考慮，這也使得由政府提供的農(nóng)業(yè)保險越趨復雜。對它的監(jiān)管有利于未來我國農(nóng)業(yè)保險法將確立的目標——以農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)業(yè)支持政策工具，確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和以農(nóng)業(yè)保險作為支農(nóng)性收入再分配手段，保障農(nóng)民的經(jīng)濟收入穩(wěn)定增長，推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的實現(xiàn)。

　　農(nóng)業(yè)保險的政策性和專業(yè)性較強，而我國農(nóng)業(yè)保險的投保人大多數(shù)法律素質(zhì)又偏低，復雜和艱澀的農(nóng)業(yè)保險合同使投保人對它們的理解造成困難。農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管將對保險合同進行嚴格徹底的審查并保證由農(nóng)業(yè)保險人提供的保險合同條款的公正和定價的合理，故對農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管是非常必要的。

　　在不久的將來，隨著農(nóng)業(yè)保險法的頒布、實施，農(nóng)業(yè)保險的規(guī)模將不斷擴大，國家對農(nóng)業(yè)保險的補貼也會越來越多，我國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管（包括農(nóng)業(yè)保險基金）問題就會凸顯現(xiàn)出來。因為，先前的尋租者可能將注意力從通過農(nóng)業(yè)救災轉(zhuǎn)移到通過農(nóng)業(yè)風險管理和執(zhí)行農(nóng)業(yè)保險來尋取租金。中國近年來頻發(fā)的煤礦安全事故和出現(xiàn)在社�；�金中的腐敗現(xiàn)象給我國未來的農(nóng)業(yè)保險（特別是農(nóng)業(yè)保險基金）的監(jiān)管敲響了警鐘。一旦行政機會主義與市場機會主義相勾結(jié)，監(jiān)管權(quán)力市場上的尋租和創(chuàng)租行為就會泛濫，這不僅會提高農(nóng)業(yè)保險市場交易費用，而且會導致社會公共利益的凈損失，最終將會侵蝕整個社會的行為規(guī)則。因此，對我國農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管必須未雨綢繆。

　　二、我國政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的目標

　　決定農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管能否取得滿意的監(jiān)管效果的因素之一是監(jiān)管機構(gòu)是否有明確的、系統(tǒng)化的監(jiān)管目標。農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的目標可分為內(nèi)在和外在目標。所謂內(nèi)在目標是指根源于農(nóng)業(yè)保險本身的、固有的目標，這些目標的取得有利于農(nóng)業(yè)保險的成功運行。農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的內(nèi)在目標包括以下幾個方面：

　　可靠：科學的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則能使農(nóng)業(yè)風險管理部門促進、支持和監(jiān)管可靠的風險管理解決方案，從而保護和加強我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)濟穩(wěn)定性，因此，保證農(nóng)業(yè)保險的可靠性應該成為農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管終極目標。農(nóng)業(yè)風險管理部門通過監(jiān)控農(nóng)業(yè)保險人遵守國家農(nóng)業(yè)保險計劃標準，確保農(nóng)業(yè)保險計劃的完整性和穩(wěn)定性。

　　合理：合理是指在農(nóng)民（投保人）和農(nóng)業(yè)保險人之間的利益平衡。一方面是保險價格的合理，另一方面是農(nóng)業(yè)保險合同條款的合理。它確保農(nóng)民以合理的代價獲得農(nóng)業(yè)保險（也就是農(nóng)業(yè)保險的可獲得性）。因此，農(nóng)業(yè)保險的保險費率的監(jiān)管措施便是實現(xiàn)合理性的基本手段。合理的農(nóng)業(yè)保險合同條款是提供給農(nóng)民實在安全的基本手段，不公平和有害的合同條款將破壞農(nóng)業(yè)保險合同所聲稱的安全。農(nóng)業(yè)保險的政策性和專業(yè)性較強，為了保護農(nóng)民的正當權(quán)益，需要對農(nóng)業(yè)保險格式合同的條款進行嚴格的審查，確保其準確、清晰、公正和合理。

　　公平：公平要求對農(nóng)業(yè)保險投保人無歧視的對待。一個不公平的例子就是農(nóng)業(yè)保險人過分地延誤農(nóng)民的保險索賠。我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和科技程度不高，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力弱，農(nóng)業(yè)保險人過分延誤農(nóng)民的保險賠付不僅影響抗災減災和農(nóng)業(yè)的再生產(chǎn)，而且還可能影響到受災農(nóng)民的生存，因此，農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的一個重要方面就是保證農(nóng)業(yè)保險人依約及時履行對投保人的賠付義務。

　　平等：農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則應該要求農(nóng)業(yè)保險計劃對所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者一視同仁，不管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)規(guī)模大小。比如，所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者都要求提交農(nóng)業(yè)保險申請和保險面積，報告建立農(nóng)業(yè)保險擔保和計算保險費的數(shù)量，所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者都要求提交過去的損失清單和生產(chǎn)信息，在導致已保險的農(nóng)作物損失的風險發(fā)生時，以此來決定保險賠償?shù)臄?shù)量；不管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者參保的農(nóng)作物面積是10畝還是100畝，在提供和搜集信息方面沒有任何差別。

　　安全：農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管還要保證我國農(nóng)業(yè)保險基金的安全。農(nóng)業(yè)保險制度的建立和完善是一個國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標志，作為農(nóng)業(yè)保險制度的物質(zhì)基礎——農(nóng)業(yè)保險基金，其建立的強制性、使用的專項性、給付責任的長期性和基金的增值性等特點都對政府對農(nóng)業(yè)保險基金的監(jiān)管提出了很高的要求。保證農(nóng)業(yè)保險基金的安全是確保農(nóng)業(yè)保險健康運行的前提。

　　農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的外在目標是指來源于農(nóng)業(yè)保險的外部世界，為了一定的社會目的而加于農(nóng)業(yè)保險的社會目標，其深層原因是國家的政治態(tài)度�；�于國家對農(nóng)業(yè)保險的政治態(tài)度，農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的目標可定位于保證通過農(nóng)業(yè)保險的方式讓公共財政的陽光照耀到廣大農(nóng)村，使所有農(nóng)民和市民一樣享受到改革和社會發(fā)展的成果，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟、社會和農(nóng)民自身的全面、和諧發(fā)展。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，存在著各種各樣的巨大風險，目前，我國農(nóng)民抗風險的能力非常弱，如沒有政府對農(nóng)業(yè)的大力支持，農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和和諧的社會主義新農(nóng)村就難以實現(xiàn)。農(nóng)業(yè)保險作為政策性險種，體現(xiàn)了政府的行為，它為農(nóng)業(yè)分擔風險，并以政府的權(quán)威動員全社會分擔農(nóng)業(yè)風險�！稗r(nóng)業(yè)豐則基礎強，農(nóng)民富則國家盛，農(nóng)村穩(wěn)則社會安”。對農(nóng)業(yè)保險進行有效的監(jiān)管，保證政策性農(nóng)業(yè)保險的目標實現(xiàn)，不僅是農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管部門的一項經(jīng)濟行政職權(quán)，更是其不可推卸的政治任務。

　　三、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管目標的路徑

　�。ㄒ唬┙�立專門的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)——農(nóng)業(yè)風險管理局

　　成功的農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管規(guī)則理所當然地包含某種機制，以便管理和協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)保險的順利發(fā)展。國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)驗表明，成功的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的關鍵因素在于監(jiān)管機構(gòu)有充分的資源、農(nóng)業(yè)科學和農(nóng)業(yè)保險的專業(yè)知識和相應的職權(quán)，這就要求農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)必須設立在政府的核心層，它必須在實現(xiàn)國家的支農(nóng)政策目標方面發(fā)揮重要作用。

　　政策性保險的監(jiān)管與商業(yè)性保險的監(jiān)管無論監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管規(guī)則都有很大差異。政策性農(nóng)業(yè)保險和商業(yè)性保險的一個重要區(qū)別在于，前者是非盈利性的，而后者則是以盈利為目的。商業(yè)保險監(jiān)管與政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的區(qū)別在于：政府對商業(yè)保險（包括財產(chǎn)保險、人壽保險和以商業(yè)化運作的農(nóng)業(yè)冰雹險）進行監(jiān)管，主要原因在于保險業(yè)事關國計民生，在國民經(jīng)濟中地位舉足輕重，其功能在于使經(jīng)濟實力強大的保險公司以公正的價格出售保險合同的方式來提高公眾福利；其目標定位于防止“保險公司破產(chǎn)、保護公平和致力于保險的可獲得性和充足性”。[9]而對于政策性農(nóng)業(yè)保險，農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管最根本的目標在于促進農(nóng)業(yè)保險作為國家的支農(nóng)政策工具實現(xiàn)其政策目標。如果仍然由保監(jiān)會監(jiān)管兩類不同性質(zhì)的保險，監(jiān)管目標和理念的重合將有可能導致政策性農(nóng)業(yè)保險和商業(yè)性保險業(yè)務之間管理的沖突。再者，農(nóng)業(yè)保險在展業(yè)、承保、防災減損、理賠等業(yè)務經(jīng)營方面以及在跨部門協(xié)調(diào)上比商業(yè)保險更為復雜，這也對其監(jiān)管提出了更高的要求。正因為如此，國外農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管機構(gòu)通常都不是商業(yè)性保險監(jiān)管部門，而是專門的監(jiān)管機構(gòu)。1996年，美國國會通過立法創(chuàng)建了獨立的農(nóng)業(yè)風險管理局來監(jiān)管聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險公司的運行和管理并檢查聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險計劃。

　　因此，在我國農(nóng)業(yè)部內(nèi)設立相對高度獨立的農(nóng)業(yè)風險管理局會最大限度地減少保監(jiān)會同時監(jiān)管商業(yè)保險和政策性農(nóng)業(yè)保險可能出現(xiàn)的利益沖突。相對高度獨立的農(nóng)業(yè)風險管理局有充分的資源支持，有助于確保監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險過程中的協(xié)調(diào)性和全面性。農(nóng)業(yè)風險管理局具有充分的監(jiān)管權(quán)力和擁有大量具有豐富農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)保險專業(yè)知識的人才，其專業(yè)化和自治性更高，更能夠做出獨立的判斷，更能建立用以抗衡各部委和利益集團的重要制衡機制。與保監(jiān)會來監(jiān)督農(nóng)業(yè)保險相比，農(nóng)業(yè)風險管理局可能會推出更快、更高質(zhì)量的監(jiān)管規(guī)則，采用更透明、更具問責性的監(jiān)管方式。因為，它的相對獨立性和功能都是基于一項明確的法令，該法令將清楚地界定農(nóng)業(yè)風險管理局的功能和目標。

　　在行政權(quán)力和行政級別上，農(nóng)業(yè)風險管理局能更好地與我國現(xiàn)行的行政和預算權(quán)力中心（如農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委、氣象部門和財政部）聯(lián)系，通過與政治和行政權(quán)力的核心建立直接聯(lián)系，農(nóng)業(yè)風險管理局的監(jiān)管效力會得到增強。這使得相關機構(gòu)之間更容易實現(xiàn)協(xié)調(diào)，并因此提高監(jiān)管的成功率和效率以及提高協(xié)調(diào)與合作措施的有效性，并進而提高相關部門的效率、回應性和有效性。再者，它能更好地向農(nóng)業(yè)保險的利益相關者宣傳農(nóng)業(yè)保險信息和監(jiān)管規(guī)則，這將有利于實現(xiàn)我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的良性發(fā)展。

　　為在農(nóng)業(yè)部內(nèi)設立相對高度獨立的農(nóng)業(yè)風險管理局，國家就必須制定明確的法律規(guī)范來確定其法律地位、職能、其他的與監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險必須具有的相關權(quán)力與職責和監(jiān)管的適當程序。未來的農(nóng)業(yè)風險管理局應擔負著廣泛的職責：設定農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的重點和難點、監(jiān)控遵守情況以及報告結(jié)果；設定農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的清晰目標和實現(xiàn)這些目標的有助于促使農(nóng)業(yè)保險持續(xù)、健康發(fā)展的手段；以及能夠建立起監(jiān)管人員運用監(jiān)管權(quán)力的問責機制等。

　　（二）制定科學、合理的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則并確保其被有效遵守

　　農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管規(guī)則應基于經(jīng)濟原則和法律原則，其目的在于通過更好地平衡、更有效地實施國家的支農(nóng)政策，從而提高農(nóng)村的社會福利。經(jīng)濟原則要求減少不必要的農(nóng)業(yè)保險運行成本，進而提高農(nóng)業(yè)保險的效率；法律原則要求減少農(nóng)業(yè)保險的執(zhí)行者過度的自由裁量權(quán)（如在勘損、理賠的過程中農(nóng)業(yè)保險公司以及地方政府工作人員與受災農(nóng)民結(jié)成利益共同體損害國家的利益）。

　　監(jiān)管規(guī)則要保證農(nóng)業(yè)保險信息的質(zhì)量、有效性和清晰度，就應減少農(nóng)業(yè)保險當事人收集信息的負擔，再者，農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則應該給農(nóng)業(yè)保險人和投保人帶來積極的潛在利益。這就要求提高農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管水平，設計出科學的、合理、操作性強的高水平監(jiān)管規(guī)則，因此，對農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管應該進行精心安排，以使所有的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則都嚴格遵從“法治”。正如哈耶克所指出的一樣，“重要的一點是，政府的一切強制行為都必須明確無誤地由一個持久的法律框架來決定，這框架使個人能帶著一定程度的信心來進行規(guī)劃，使前景的不確定性縮小到最低限度�！盵10]制定科學、合理的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則，有助于保證農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管規(guī)則得到高度遵守，有利于實現(xiàn)標準和結(jié)果的一致性。

　　1.用平實的、易懂的和非專業(yè)的語言起草農(nóng)業(yè)保險合同條文以及監(jiān)管規(guī)則

　　長期以來，用平實的語言起草保險監(jiān)管規(guī)則和保險合同條款的必要性一直得到了保險發(fā)達國家的重視和認可。農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)要確保監(jiān)管目標、戰(zhàn)略和要求都清楚地傳達給了農(nóng)業(yè)保險的被監(jiān)管者。這樣，被監(jiān)管者以及社會利益相關者都能對農(nóng)業(yè)保險合同和農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則從非專業(yè)的角度清楚地和明白無誤地理解。此外，保持農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管法律規(guī)則的內(nèi)容清晰、易懂是確保其得到高度遵守和有效實施的基本要求。我國農(nóng)業(yè)保險的投保人絕大多數(shù)是法律素質(zhì)偏低的農(nóng)民，加之農(nóng)民處于信息不對稱的狀態(tài)，因此，為了保護投保農(nóng)民的正當權(quán)益，應用平實的、易懂的和非專業(yè)的語言起草農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管法律規(guī)則和農(nóng)業(yè)保險格式合同條款。這一點，在目前我國的現(xiàn)實情況下尤其重要。

　　2.保持農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管透明度

　　農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的目的不僅要修正市場失靈，彌補市場的缺陷，而且更主要在于規(guī)范農(nóng)業(yè)保險人和監(jiān)管者自己的行為，彌補“政府失靈”，防止“尋租”和“創(chuàng)租”行為的產(chǎn)生，保障國家通過農(nóng)業(yè)保險的支農(nóng)政策的實現(xiàn)。保持透明度是市民社會群體的核心要求，它服務于基本的開放性民主價值。在農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管過程的各個階段——從最初的監(jiān)管方案的形成到正式的監(jiān)管規(guī)則的出臺，再到實施、執(zhí)行、審查和變革以及在農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管體系的整個管理過程中，透明度都是不可或缺的。透明度對農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的重要性根源于下列事實：它能克服導致農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管失靈的很多誘因，如監(jiān)管俘獲和偏袒強大的利益主體、監(jiān)管部門和農(nóng)業(yè)保險人的信息不充分、不對稱和僵化性、要保人與保險人等利益相關者的利益同盟、缺乏問責機制等。透明度有利于減少農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管過程中專斷決策的發(fā)生幾率，從這個角度講，透明度是反對在農(nóng)業(yè)保險及農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管過程中的腐敗現(xiàn)象的最有力的武器。透明度可以提供相對方對公共利益和私人利益的預期，讓農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管在陽光下進行，從而最大限度地抑制農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管過程中的行政機會主義選擇，防止農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機關的“尋租行為”和農(nóng)業(yè)保險中的道德風險，進而增進農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的信任。因此，為保持農(nóng)業(yè)保險及其監(jiān)管的透明度，提高農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的有效性，未來的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則必須建立農(nóng)業(yè)保險中央信息數(shù)據(jù)庫制度。未來的中央信息數(shù)據(jù)庫應當包括以下幾個方面的內(nèi)容：全國農(nóng)業(yè)保險企業(yè)財務狀況、農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管數(shù)據(jù)標準、農(nóng)業(yè)保險人償付能力額度及監(jiān)管指標、農(nóng)業(yè)保險企業(yè)高級管理人員市場行為檔案、農(nóng)業(yè)保險企業(yè)投訴信息以及投保人信用信息庫。

　　3.確保農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則被有效遵守

　　制定科學的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則，盡量使農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管有法可依，從而提高操作水平，避免人為性和隨意性。目前，在我國法治建設的進程中，我們遇到的最大障礙是法律、法規(guī)得不到實質(zhì)性的遵守，國家的法律有時只是一紙空文，在很多情況下，幾乎很少有人去關心和關注法律的效力或適用。對法律的遵守和忠誠是法律的生命，未來的農(nóng)業(yè)保險法和農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則也不例外。我國目前，證券市場上的虛假交易、內(nèi)部人控制、信息披露的虛假性等問題的泛濫；煤炭生產(chǎn)中的重大和特大安全事故頻發(fā)；社�；�金被大量挪用和侵占；藥品生產(chǎn)和流通領域的腐敗叢生都說明了相關的監(jiān)管失靈，而其根本原因在于相關的監(jiān)管法律、法規(guī)沒得到充分和實質(zhì)性的遵守。前車之鑒，后世之師。為使我國未來農(nóng)業(yè)保險能被有效實施，必須保證農(nóng)業(yè)保險法律和監(jiān)管規(guī)則得到有效遵守。農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則之遵守可分為形式上的遵守和實質(zhì)上的遵守。所謂形式上的遵守是指在法律、法規(guī)字面上的遵守；實質(zhì)上的遵守是指確保農(nóng)業(yè)保險基本監(jiān)管目標實現(xiàn)的行動遵守。形式上的遵守可能無法實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的目的，要實現(xiàn)監(jiān)管目標，我們必須使農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則設計鼓勵實質(zhì)性遵守。因此，成本——收益原則在農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則的設計時必須加以考慮，也就是說，我們必須算計被監(jiān)管者（包括農(nóng)業(yè)保險人和被保險人）違反或遵守監(jiān)管規(guī)則給他們帶來的利益和損失（包括物質(zhì)或非物質(zhì)）。因為，如果不遵守的回報率很高而被發(fā)現(xiàn)的概率很低，制裁壓力可能不足以導致對監(jiān)管規(guī)則的遵守。同時，我們還必須賦予農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)足夠多的可利用的資源（包括財政和行政），以確保農(nóng)業(yè)保險法律、法規(guī)和農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則得到有效實施和執(zhí)行，否則，被監(jiān)管者不遵守的行為被發(fā)現(xiàn)和被強制執(zhí)行的概率可能就會非常低，從而通過制裁性措施就無法實現(xiàn)監(jiān)管遵守。此外，被監(jiān)管者對農(nóng)業(yè)保險法律、法規(guī)和監(jiān)管規(guī)則的認同度的高低也直接關系到其被遵守的程度，對它認同度越高，其被實質(zhì)性遵守度越大，反之亦然。

　　四、結(jié)語

　　農(nóng)業(yè)保險的準公共物品性質(zhì)決定了我國農(nóng)業(yè)保險只能是政策性保險，而不能走商業(yè)化道路。政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管最根本的目標在于促進作為國家支農(nóng)政策工具的政策性農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)其政策目標。由保監(jiān)會監(jiān)管政策性農(nóng)業(yè)保險和一般性商業(yè)性保險兩類不同性質(zhì)的保險，由于監(jiān)管目標和理念的差異，將有可能導致政策性農(nóng)業(yè)保險和商業(yè)性保險業(yè)務之間管理的沖突。因此，我國未來的農(nóng)業(yè)保險法應該明確規(guī)定在農(nóng)業(yè)部內(nèi)建立相對高度獨立、具有充分職權(quán)的農(nóng)業(yè)風險管理局，并由它來監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險。未來的農(nóng)業(yè)風險管理局應保持農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管高度透明，用平實的、易懂的和非專業(yè)的語言起草農(nóng)業(yè)保險合同以及監(jiān)管規(guī)則并確保農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則的有效遵守，從而實現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的內(nèi)在目標——農(nóng)業(yè)保險的可靠性、合理、公平和安全及外在目標——國家用公共財政支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。

　　【注釋】

　　[1]參見馮文麗、林保清：《我國農(nóng)業(yè)保險短缺的經(jīng)濟分析》，載《福建論壇》（經(jīng)濟社會版）2003年第6期；劉京生：《中國農(nóng)村保險制度論綱》，中國社會科學出版社2000年版，第42頁以下；龍文軍、張顯峰：《農(nóng)業(yè)保險主體行為的博弈分析》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2003年第5期。

　　[2]（英）N.格里高利·曼昆：《經(jīng)濟學原理》，梁小民譯，北京大學出版社1999年版，第230頁。

　　[3]庹國柱、王國軍：《中國農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村社會保障制度研究》，首都經(jīng)貿(mào)大學出版社2002年版，第103頁。

　　[4]趙學軍：《政府干預與中國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展》，載《中國經(jīng)濟史研究》2004年第1期。

　　[5]Wright，B.D.，&amp； J.D.Hewitt.（1990）。All Risk Crop Insurance：Lessons From Theory and Experience.Giannini Foundation，California Agricultural Experiment Station，Berkeley，April.

　　[6]Harold D.S.&amp； Robert W.K.，Insurance Regulation in the Public Interest：The Path Towards Solvent Competitive Markets，The Geneva Papers on Risk and Insurance—Issues and Practice，10／1／2000（25）（No.4）：482—504.

　　[7]Cummins J.  D.，Deregulating Property—liability Insurance，Washington D.C.：AKI-Brookings Joint Center For Regulatory Studies 2002.

　　[8]DECD Proceedings，Insurance Regulation and Supervision in Economies in Transition—Second East—west Conference on Insurance Systems in Economies in Transition，Paris 1997（2）：53.

　　[9]（美）埃米特·J·沃恩，特麗沙·M·沃恩：《危險原理與保險》，張洪濤譯，中國政法大學出版社2002年版，第101頁。

　　[10]（英）弗里德利�！ゑT·哈耶克：《自由憲章》，楊玉生譯，中國社會科學出版社1998年版，第352頁。

川北醫(yī)學院人文社科學院·文強