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房地產(chǎn)開發(fā) |
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| 寧海361名村民狀告浙江省政府事件調查 |
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作者：河北石家莊土地律師編輯
出處：法律顧問網(wǎng)·涉外m.jeanmcdaniel.com
時間：2010/5/24 11:50:00 |
因地之名：寧海361名村民狀告浙江省政府事件調查
21世紀經(jīng)濟報道 衣鵬 浙江寧海報道
核心提示：因不服當?shù)卣畬Ρ敬?75畝土地的征地審批，寧海縣勝利村村民向浙江省政府提出行政復議。在未得到及時受理的情況下，他們又將浙江省政府推上了被告席。最終杭州市中院認定浙江省政府構成不履行行政復議的法定職責，判定村民勝訴。然而，從省政府因一處程序偏差敗訴，到村民重新和當?shù)卣屯恋卣魇兆h價，中間仍有很長一段距離。
一審判決15天過后，浙江省政府沒有上訴。
告浙江省政府的是寧波下轄的寧海縣一個叫勝利村的361名村民。
這場民告官官司直接針對的是，浙江省政府對寧�？h國土資源局征收勝利村37.335畝耕地所做批文。361位村民發(fā)現(xiàn)，寧�？h國土局提交的申報材料中，關于該村村民代表同意征地的決議材料涉嫌造假。
村民因此向浙江省政府申請撤銷征地批文。但浙江省政府以村民未按期提供土地承包證為由，沒有受理這項行政復議。眼見紛爭陷入僵局，村民遂將省政府告上法庭。
4月19日，杭州市中級人民法院一審判決，村民勝訴。
杭州市中院認為，省政府因村民未提交土地承包證，而將其視作放棄行政復議，并未作出受理與否的決定，實際上違背了《中華人民共和國行政復議法》第十七條第一款和《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條的規(guī)定，判決書“責令被告浙江省人民政府在判決生效之日起六十日內履行行政復議法定職責”。
但勝訴不是結束。
勝利村地靠寧�？h火車站，毗鄰寧海幾大工業(yè)園區(qū)，甬臺溫高速和未來的高鐵均從其側穿過。在寧�？h相關規(guī)劃中，這里是未來的行政中心。在這個城市高速擴張的區(qū)域，人們早已明白寸土寸金。勝利村原有的600多畝土地，經(jīng)過歷年征收，如今只剩260畝。
如果村民們接受現(xiàn)有征收條件，則意味著全村可能“損失”上千萬元。
在上一次的換屆后，這場土地糾紛深處更龐大的利益鏈條被逐一還原。并有了上述官司發(fā)生。
但官司所涉及的土地面積，還僅僅是換屆反映出問題的一部分，2008年11月，勝利經(jīng)濟合作社社員代表換屆后，新當選的代表發(fā)現(xiàn)了兩份征地協(xié)議。這兩份協(xié)議涉及的征地面積達176.6畝，包涵省政府的案子里涉及的37.335畝。
在城市化浪潮喧囂而至的今天，圍繞著土地利益的碰撞層出不窮。而這次，通過法律渠道來處理相關紛爭，在觀察者認為，這無疑是理性的。
1. 風波緣起：埋于暗角的兩份征地協(xié)議
是要高達幾千萬元的地權收益，還是每人不到2萬元的補償費？對勝利村村民們來說，這不是一個問題。
潘冬明是361位村民法律訴訟的特別代表人之一，今年48歲，自稱曾去大學聽過課，平日里開一輛15萬的英國品牌轎車。這車在中國經(jīng)銷商很少，他也怕不實用，但抵不過女兒的強烈要求。
在勝利村，潘只身貼有兩張標簽：一是前任村委會主任，現(xiàn)在村改成了經(jīng)濟合作社，領頭的叫合作社管委會主任，潘是管委會委員。二是身兼一家模具工廠的股東，負責日常經(jīng)營。后者是“有本事”的象征；前者則說明他的政治水平，一些村民評價潘“為人算正直”。
2003年，政府以綠化造林的名義租用了村里上百畝耕地。每畝地村民每年能收取幾百元租金�，F(xiàn)在，這些已變?yōu)榫G化帶的土地，又被規(guī)劃為寧�？h的行政中心用地。
潘冬明們發(fā)現(xiàn)的兩份上一屆村委會與寧�？h土地儲備中心簽署的協(xié)議中，第一份簽訂日為2008年1月9日，共涵蓋勝利村110.1畝耕地，第二份簽訂于2008年6月18日，征地66.5畝。其中，50.8畝用于建造通往寧海火車站的回竹路，65.5畝用于配套安置點，59.3畝用于建造寧海縣新行政中心。
此時，土地征收指標并未獲得上級國土部門批準。但協(xié)議攤開在2008年11月當選的社員代表和社管委員面前時，一切似乎木已成舟。其時，回竹路工程已經(jīng)開工，并被定為2009年重大民生工程，政府快速征地之心盡顯。
上述協(xié)議顯示，勝利村被征收的土地補償標準，均按當?shù)匾活惛貓?zhí)行貨幣補償，征地補償費和留地補償費共計1194.08萬元。以全村18歲以上人口675人計算，即便社委會不留分文，村民們每人僅可分得不足2萬元。
在同一街道的其他村落，類似的土地“未批先征”并不鮮見。核心的利益問題是僅有519.02萬元的“留地補償費”。所謂留地，一般是政府在征收集體土地后，會額外返還某一比例的自留地指標，被征土地的村委會或合作社管委會，可以按規(guī)定自行建設經(jīng)營。如果是經(jīng)營性項目，其中收益與上級政府共享。
據(jù)了解，在2004年之后，寧�？h的自留地補償，開始主要以貨幣形式償付。但近來也不乏“村委會有能力”的村落，在土地被征收之后，能夠獲得10%—15%的自留用地指標。
根據(jù)《寧�？h城市規(guī)劃區(qū)村（社）集體留地開發(fā)利用若干規(guī)定》，村（社）集體經(jīng)濟組織自主開發(fā)的村（社）集體留地項目不得擅自轉讓或抵押，如果轉讓，必須經(jīng)集體組織成員或成員代表的三分之二同意，并報批縣政府，補交土地出讓金.
然而，現(xiàn)實中的情況是，“如果能獲得11畝自留地，即使把使用權‘賣’出，至少是上千萬元，甚至幾千萬的收入。比現(xiàn)在留地補償費每畝29.5元高很多�！迸硕髡f。在勝利村周邊，小產(chǎn)權房市場尤為火熱，私下交易的一畝土地使用權，可賣到300萬左右。勝利村并無村辦企業(yè)，村民們的收入在寧海并不算高，幾千萬的收入完全是天文數(shù)字。
依照社員代表們的想法，為了做點好項目，“自留地的位置還不能差�！比欢�，從未來行政中心周邊摳出11畝土地，對寧�？h政府而言，意味著將減少大量土地出讓金。2009年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，寧�？h城區(qū)周邊住宅土地的出讓價，也大多在200萬元/畝。
巨大的收益落差，催使潘冬明們一路跑到寧波尋找律師。最終，全國律師協(xié)會行政法專業(yè)委員會副主任袁裕來接受了委托。
2. 村權博弈：復雜的行政路徑
“如果征地經(jīng)由新選舉的合作社委員會表決，這樣的補償條件是很難通得過的�！�
一紙并不具備法律效應的征地協(xié)議，背后卻有著極其復雜的行政路徑。
2008年3月10日，寧�？h決定撤銷勝利村在內的寧�？h桃源街道的7個行政村，成為冠狀社區(qū)下屬的城市居民委員會，而農(nóng)村集體經(jīng)濟的所有權、決策權，則歸屬改制后的經(jīng)濟合作社。
包括勝利村在內的經(jīng)濟合作社成立半年后，合作社管委會和社員代表，一直未經(jīng)選舉，而是由當?shù)攸h工機關指派此前任期已到的村委會成員續(xù)任。
上述兩份協(xié)議是由原村委會成員代表勝利合作社簽訂。簽署人潘垚新此前為勝利村村委會主任，在上一屆選舉中取代潘冬明。潘以科擔任村黨支部書記已超兩屆。兩人在上述兩份征地協(xié)議中，則是代表經(jīng)濟合作社管委會簽名。
根據(jù)中共寧海縣桃源街道工作委員會[2008]26號文件，冠莊社區(qū)勝利經(jīng)濟合作社管理委員會由潘垚新、潘以科、陳豎杰、潘中亞、潘林輝組成。潘垚新為負責人。
上述任命文件下發(fā)時間為2008年6月12日。潘垚新、潘以科簽署第二份協(xié)議的時間是6月28日；第一份協(xié)議的簽署時間雖為當年1月8日，使用的卻是勝利經(jīng)濟合作社管理委員會的印章。
街道黨工委對合作社管委會的任命，當時在基層引發(fā)爭議。按照《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》第二十七條規(guī)定，經(jīng)濟合作社管委會成員和社員代表，應由社員投票選舉產(chǎn)生。
“如果征地經(jīng)由新選舉的合作社委員會表決，這樣的補償條件是很難通得過的�！迸硕髡f。事實上，合作社25位社員代表有超過半數(shù)參與了此后的訴訟。一旦爭取到自留地，對這些土地資產(chǎn)日常的決策、經(jīng)營、管理，均由社管會和社員代表負責。
對這種安排，村民中已有猜想：“街道指定社管會成員，這是否就是為了順利征地？”2008年7月，同屬桃源街道的上洋村經(jīng)濟合作社社員，就因此向寧海縣政府投訴，并向寧波市政府審請行政復議，要求監(jiān)督桃源街道黨工委違規(guī)行為。
但兩級政府均以社管委與行政機關無權干涉為由，沒有受理行政復議申請。上洋合作社社員因此向寧波市中級人民法院起訴，要求政府受理該復議申請。
雖然社員代表最終被判敗訴，“但這種做法給當?shù)貛順O大壓力”。一位寧海當?shù)毓賳T說。據(jù)《民主與法制時報》報道，當時寧�？h委主要領導作出批示，要求桃源街道盡快落實社管會選舉。
2008年10月15日，桃源街道黨工委下發(fā)[2008]43號文件，正式啟動轄下經(jīng)濟合作社的換屆選舉工作。
文件要求，各合作社需在當年11月20日之前完成選舉工作。11月5日，勝利經(jīng)濟合作社選舉產(chǎn)生了25名社員代表。新選舉的社管會主任為潘白君。社管會成員為，潘中亞、潘正浩、潘冬明、潘建兵。黨支部書記仍為潘以科。
“潘白君和前任潘垚新的得票數(shù)就相差二十多票�！币晃粎⒓舆x舉的村民回憶說。11月7日，桃源街道黨工委副書記駱春波，主持宣布新一屆社員代表開始履行職責。
那兩份征地協(xié)議也因此而被發(fā)現(xiàn)。
3. 上訪追索：誰同意的土地征收？
未獲批，先征地。“所謂代表的簽名，有些不是代表，有些則系偽造�！�
直到此時，簽訂征地協(xié)議的征地方寧�？h土地儲備中心，也尚未獲得省級國土部門的土地征收指標。
2009年6月25日，寧�？h政府發(fā)布征收土地方案公告。批號為浙土字A[2009]－0083。該意見書批準征收集體土地11.9298公頃，其中勝利村2.4890公頃�！霸谶@之外，儲備中心征收協(xié)議中的土地，都還沒有完成土地征收審批程序�！贝砺蓭熢斫�(jīng)過申請政府信息公開，了解到了上述情況。【21世紀網(wǎng)】本文網(wǎng)址：http://www.21cbh.com/HTML/2010-5-24/2NMDAwMDE3ODU2Nw_2.html
這意味著，在征地協(xié)議簽署1年半以后，寧�？h政府用于建造新行政中心的用地才得到浙江省政府批準。并且，獲批的面積是2.4890公頃，即37.335畝。而土地儲備中心的協(xié)議中，以行政中心名目征收的是59.3畝，整整多出了22畝。
然而，即便獲批公告中的土地指標，也涉嫌程序違法。根據(jù)土地征收的相關辦法，在申請集體土地征收時，要由當?shù)貒敛块T需要向省人民政府提交村民代表大會（社員代表大會）的決議。代表們需要投票做出是否同意征收的決定。
在國土部門備案的會議資料顯示，這場2009年1月7日召開的會議，主持人為潘以科，會議實到人數(shù)24人，但均系改為經(jīng)濟合作社之前的村民代表。
在村民們寄往省政府的行政復議申請書中提到：“所謂代表的簽名，有些不是代表，譬如潘以科、潘榮軍、潘岳彪；有些則系偽造，譬如潘建兵、潘中亞等根本沒有到會；記錄人潘世新的也非本人所寫。”
不過，新當選的社管會，至今沒有獲得街道黨工委發(fā)放的委任書。
其間，社管會成員潘建兵、潘冬明曾會同財務人員，向寧�？h紀檢部門致信舉報，要求審查潘以科在2008年與土地儲備中心簽約171畝征地后，挪用土地補償款500萬元的情況。信中稱“這是違規(guī)征地”。他們也曾利用互聯(lián)網(wǎng)的力量，把幾組舉報信息散發(fā)到論壇。
根據(jù)寧海留用地管理辦法，社管會可以向縣政府申請留用地指標，“我們曾試圖與政府溝通土地征收事宜，但收效不大”。
村民們上訪過的部門已經(jīng)多不勝數(shù)，但均無效果。法律于是成了追索補償?shù)淖詈笸緩健?BR>4. 對簿公堂：程序之問
杭州市中院認為，省政府因村民未提交土地承包證，將其視作放棄行政復議，并未作出受理與否的決定。違背《中華人民共和國行政復議法》第十七條第一款和《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條的規(guī)定。
鄭顯平在浙江省法制辦復議應訴處工作數(shù)年，這場敗訴是令人意外的特例。案件公開審理中，他坐在被告代理席上，代表浙江省政府法人代表、省長呂祖善。
站在他對面的361位村民，已經(jīng)歷一系列法律途徑。
他們首先就未經(jīng)批準部分的非法用地，向寧�？h國土資源局提出投訴要求查處，國土資源局稱已發(fā)出《責令停止土地違法行為通知書》，有關調查取證工作按相關程序正在進行之中。但此后，一直未作出進一步處罰決定。
村民繼而向寧海縣法院狀告國土資源局，但遲遲未受理。村民們又同時向省政府提請了行政復議申請，在未獲及時受理后，1月5日，村民們向杭州市中級人民法院提起訴訟，請求判令浙江省政府限期對村民們的復議申請作出決定。1月18日，杭州市中級人民法院受理本案，并于2月9日公開開庭審理。
“長期辦案經(jīng)驗，我感覺這種征收或多或少存在程序問題�！睂幉蓭熢韺ふ页鞘懈咚匍_發(fā)中的行政瑕疵已經(jīng)頗有經(jīng)驗，層層向上復議，制造行政上級對下級的壓力。
由于社委會尚未正常開展工作。361位社員只能以個人名義向省政府提請行政復議，請求撤銷征地批文。其中現(xiàn)在的合作社社員代表有10多個，超過24人總數(shù)的一半。361位村民，也已超出全村18歲以上人口675人的一半。
不過在鄭顯平看來，這一數(shù)字，倒并不是告贏省政府的充分條件。據(jù)鄭回憶，從2009年至今，在全國各級法院，涉及浙江省政府的案件超過310宗，但法院最終受理開庭的，不過30多起。
訴辯焦點在于，逾期未對村民們的行政復議申請是否受理作出決定是否合法。
被告方認為，村民們未補證，應該視為放棄復議申請，因此無需再另行作出決定；2009年8月24日，浙江省人民政府法制辦公室復議應訴處要求村民們在9月21日前提供土地承包證，以證明申請人與本案具有法律上的利害關系，并特別注明無正當理由逾期不補證的，視為放棄行政復議申請。
原告方堅稱，提出復議申請的村民已超過了全村半數(shù)，具有以自己名義提出復議申請的主體資格，因此無需提供土地承包證，不提供并不表示放棄復議申請。退一步說，即使被告認為原告提供的材料不符合法定條件，也應該作出不予受理決定。
這兩種觀點，在法律部門均不乏支持。浙江省政府法制辦特別向國務院法制辦咨詢�！皣鴦赵悍ㄖ妻k作為行政復議法實施條例的立法機關，認為類似情況需補證存在利害關系�！编嵆姓J曾就此事與杭州市中院溝通，浙江省高級人民法院的相關解釋支持原告方觀點。因此，案件自2月9日公開審理后，直至4月中旬才最后宣判。
杭州市中級人民法院采納了原告的觀點，認為被告的觀點及理由“實質上回避了對申請人提供的證明材料能否證明其與被復議具體行政行為有利害關系的判斷……此種做法構成了不履行行政復議法定職責�！�
杭州市中院認為，省政府因村民未提交土地承包證，而將其視作放棄行政復議，并未作出受理與否的決定。實際上違背了《中華人民共和國行政復議法》第十七條第一款和《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條的規(guī)定。
有趣的是，案件勝訴后，村民們卻向法制辦提供部分村民的土地承包證，以便省政府受理行政復議�！胺ㄔ嚎偛豢赡軆纱闻惺≌當≡V吧？”袁裕來說。他亦不否認，此前不提供土地承包證，是為了“勝訴”。
然而，從省政府因一處程序偏差敗訴，到村民重新和當?shù)卣屯恋卣魇兆h價，中間仍有著很長的一段距離�！案媸≌�，主要為了給下級政府壓力。”這一點袁裕來和鄭顯平的看法一樣。
2010年2月9日，村民們直接向寧�？h人民法院提起訴訟。請求判令寧�？h國土資源局以寧�？h建設局土地違法行為作出處罰決定。5月4日，法院決定受理此案。
5. 勝訴之后：鄉(xiāng)村民主制衡土地財政？
勝訴已經(jīng)過去了一個月，浙江省政府法制辦公室復議應訴處告訴本報記者，仍在重新考慮復議申請的事宜。
5月19日，寧海一年一度的中國徐霞客開游節(jié)舉行。在縣城新建的大道上游行，獅身龍頭紅妝大鼓魚貫穿過城墻，一齊涌入城市開發(fā)的光鮮之地。
這一天，在城市的北郊，勝利村的生活沒有隨之沸騰。那是城市的另一面。勝訴已經(jīng)過去了一個月，浙江省政府法制辦公室復議應訴處告訴本報記者，仍在重新考慮復議申請的事宜。
5月21日，寧海縣政府新聞辦負責人告訴記者，“縣政府正在緊急協(xié)調此事�！钡h國土資源局相關負責人拒絕就此事接受采訪。
在城市化浪潮中，勝利村也許只是特例�！巴ㄟ^民主選舉當選的社員代表，直接去交涉政府的土地征收，這種個案是極其特殊的。”曾長期調研基層民主狀況的學者高戰(zhàn)評論道。
面對各種壓力，潘冬明們也直言：“我們是村民選的，當然對村民負責。”但是，他們卻更加警惕村民的自發(fā)上訪。
而鄭顯平甚至已經(jīng)能總結出最可能出現(xiàn)糾紛的情況：一是地方擅自進行規(guī)劃調整；二是村委會沒有保障村民的知情權就簽署了征地協(xié)議；三是征地補償款下發(fā)到村委會后，沒有合理盡數(shù)發(fā)放給村民。“最后都可能一層層上告政府”。
“類似的征地復議申請，已經(jīng)占到我們工作量的40%。”鄭顯平告訴記者，法制辦參與調解的許多土地糾紛的發(fā)生時間，往往和選舉的時間接近。
袁裕來就曾代理過多起類似的案件，他感到，法院對這類案件的受理也越來越謹慎。但是通過法律渠道是理性行為。
城市化似乎已無可阻擋。今年寧海縣確立的社會固定資產(chǎn)投資額超過百億元，創(chuàng)該縣歷史之最。這幾年，“政府都在狠抓重大項目建設進度”。一份文件說道，類似回竹路那樣的市政重大工程，必須領受項目進度責任狀。對施工不力、進度緩慢的工程要在全縣通報批評。
桃源街道2009年末向縣政府回報項目進展時，自稱為落實項目經(jīng)歷了“街道夏季大會戰(zhàn)”，而“勝利的村留地和舊村改造用地等問題同縣有關部門已基本協(xié)調好”。
勝利村的消失，也許并不太遠。有社員代表聽說，村莊很快會被列入城中村改造的計劃中。
他們的祖輩何時聚居在此，已經(jīng)遙遠得難以查考�！斑@兒出了潘天壽”，“國畫大師”曾生活在鄰村，就剩下他的祖屋，被政府圈起來，還留有些詩情畫意。
住在勝利村的人一抬眼，四周也只有城市擴張的痕跡——高速公路橫亙在荒地上，路兩旁是扎堆成群的小產(chǎn)權房，還有工廠廠區(qū)里大片的空地——這幅景象，不止在勝利村的周圍發(fā)生�！�21世紀網(wǎng)】
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