深入推進執(zhí)行改革 加強規(guī)范執(zhí)行工作

——最高人民法院執(zhí)行局負責人解讀《關于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》

■獨家■

近日，經最高人民法院黨組討論通過，最高人民法院公布了《關于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），這對當前及今后一段時期，進一步加強和規(guī)范人民法院執(zhí)行工作、切實解決執(zhí)行難問題，進一步深入推進執(zhí)行體制機制改革、完成中央和最高人民法院確定的司法改革任務等方面有極其重要和深遠的意義。

最高人民法院執(zhí)行局局長俞靈雨針對這個意見進行了解讀。據介紹，《若干意見》內容豐富，涵蓋執(zhí)行工作的方方面面，是近幾年來最高人民法院就執(zhí)行工作出臺的十分重要的文件，既有對長期以來執(zhí)行改革和各地實踐經驗的總結、吸收，也有很多突破性的亮點措施，可操作性很強。

練好內功，對執(zhí)行權優(yōu)化配置、強化監(jiān)督

  ■優(yōu)化執(zhí)行權配置

  ■強化執(zhí)行監(jiān)督制約

  ■實施嚴格的執(zhí)行工作考評機制

  　　1.優(yōu)化執(zhí)行權配置。

現行的執(zhí)行職權配置主要存在三個問題：一是一人包案到底的傳統(tǒng)執(zhí)行模式尚未打破，執(zhí)行權運行缺乏有效的監(jiān)督制約，容易產生執(zhí)行不公和司法腐敗；二是司法資源配置不合理，資源不足和浪費現象同時存在，效率較低，成本較高；三是統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調的執(zhí)行體制未能有效建立，上下級法院的執(zhí)行力量得不到有效整合，抗干擾能力弱，不能發(fā)揮整體效能。因此，應當進一步規(guī)范、優(yōu)化執(zhí)行職權配置，建立公正、高效、廉潔的執(zhí)行體制。

《若干意見》要求要進一步完善高級人民法院執(zhí)行機構統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調的執(zhí)行工作管理機制，實行案件執(zhí)行重心下移，最高人民法院和高級人民法院作為執(zhí)行工作統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調的機構，原則上不執(zhí)行具體案件，案件主要由中級人民法院和基層人民法院執(zhí)行，也可以指定專門法院執(zhí)行某些特定案件，以排除不當干預。同時科學界定執(zhí)行審查權和執(zhí)行實施權，并分別由不同的內設機構或者人員行使，實行科學的執(zhí)行案件流程管理，打破一個人負責到底的傳統(tǒng)執(zhí)行模式，積極探索建立分段集約執(zhí)行的工作機制�！度舾梢庖姟愤�對如何統(tǒng)一執(zhí)行機構設置、合理確定執(zhí)行機構與其他部門的職責分工提出了明確要求。

  　　2.強化執(zhí)行監(jiān)督制約。

《若干意見》要求各級法院要把強化執(zhí)行監(jiān)督制約機制作為長效機制建設的重要內容，切實抓緊抓好。在按照分權制衡的原則對執(zhí)行權進行科學配置，對執(zhí)行實施的重點環(huán)節(jié)和關鍵節(jié)點進行風險防范的基礎上，要加大上級法院對下級法院的監(jiān)督力度，要進一步實行執(zhí)行公開，自覺接受執(zhí)行各方當事人的監(jiān)督，要拓寬監(jiān)督渠道，主動接受社會各界對執(zhí)行工作的監(jiān)督。

  　　3.實施嚴格的執(zhí)行工作考評機制。

目前，執(zhí)行工作缺乏科學有效的考核評價機制。2007年最高人民法院下發(fā)了《關于人民法院執(zhí)行工作考核的意見》，地方各級法院也大都制定了考核辦法，但還是存在不少問題，片面追求執(zhí)結率、虛假結案、執(zhí)行行為不規(guī)范、辦案質量不高現象普遍存在。

《若干意見》要求完善和細化現有的執(zhí)行工作考核體系，科學設定執(zhí)行標的到位率、執(zhí)行申訴率、執(zhí)行結案率、執(zhí)行結案合格率、自行履行率等指標，合理分配考核分值，建立規(guī)范有效的考核評價機制�？己擞筛骷壢嗣穹ㄔ涸谳爡^(qū)范圍內定期、統(tǒng)一進行，考核結果實行公開排位，并建立末位情況分析制、報告制以及責任追究制。

優(yōu)化組合，調動人民法院力量支持執(zhí)行

  ■建立快速反應機制

  ■完善立審執(zhí)協(xié)調配合機制

  ■建立有效的執(zhí)行信訪處理機制

  ■高度重視執(zhí)行隊伍建設

  　　1.建立快速反應機制。

長期以來，各種阻礙執(zhí)行的行為時常發(fā)生，暴力抗拒執(zhí)行事件也屢見不鮮，不僅影響到了案件的順利執(zhí)行和執(zhí)行干警的人身安全，也損害了人民法院的形象和司法權威，更是給社會穩(wěn)定帶來了安全隱患，因此，需要建立一個執(zhí)行快速反應機制，及時處理各種緊急情況和突發(fā)事件，排除阻撓、干擾執(zhí)行的違法行為，維持執(zhí)行秩序，維護社會和諧穩(wěn)定。同時，為了克服被執(zhí)行人和財產難找的困境，不少法院推出了懸賞執(zhí)行措施，向社會公布舉報電話，接受有關被執(zhí)行人及財產下落的舉報，并積極與公安機關建立聯動機制，探索利用公安機關的資源優(yōu)勢幫助查找、控制被執(zhí)行人及其財產的方法。這些執(zhí)行方式方法的實施，都需要人民法院建立一個快速反應機制，以便及時處理各種線索，發(fā)現、查找、控制被執(zhí)行人及其財產。近些年來，一些地方法院在這方面作了些有益探索，我們認為有必要推廣一些地方的經驗，成立執(zhí)行指揮中心。

《若干意見》要求各級法院要建立執(zhí)行快速反應機制。要努力提高執(zhí)行工作的快速反應能力，加強與公安、檢察等部門的聯系，及時處理執(zhí)行線索和突發(fā)事件。高、中級人民法院應當成立執(zhí)行指揮中心，組建快速反應力量。有條件的基層人民法院根據工作需要也可以成立執(zhí)行指揮中心。

  　　2.完善立審執(zhí)協(xié)調配合機制。

審判和執(zhí)行互有區(qū)別但又緊密聯系。實行“審執(zhí)分立”對于促進執(zhí)行公正，推進執(zhí)行規(guī)范化建設具有重要意義，但是過于強調“審執(zhí)分立”就會導致“審執(zhí)分離”，審判和執(zhí)行互相脫節(jié)，從而影響執(zhí)行效果和司法權威。因此，當前必須加強立案、審判和執(zhí)行三個環(huán)節(jié)的協(xié)調，重點是完善有利于執(zhí)行的立案、審判環(huán)節(jié)的相關制度，為案件的順利執(zhí)行打下良好基礎，形成法院內部解決執(zhí)行難問題的合力�！度舾梢庖姟芬�求完善立審執(zhí)協(xié)調配合機制，加強立案、審判和執(zhí)行三個環(huán)節(jié)的協(xié)作配合，形成法院內部解決執(zhí)行難的合力。

  　　3.建立有效的執(zhí)行信訪處理機制。

信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，是構建社會主義和諧社會的基礎性工作。執(zhí)行信訪案件居高不下是多年來的一大難題。這次中央決定開展全國法院集中清理執(zhí)行積案活動，本身也源自中央領導同志對執(zhí)行信訪情況嚴峻的形勢判斷作出的一項重大決策。

長期以來，最高人民法院受理的絕大部分信訪案件都是函轉下級法院，效果不明顯，重復信訪突出。為改變這一狀況，我們認為，要建立一套有效的執(zhí)行信訪處理機制，促使各級法院加大對執(zhí)行信訪案件的辦理力度。為了進一步推動這項工作，實現這次清案活動確定的執(zhí)行信訪案件大幅度下降的目標，應當建立四級法院上下一體的執(zhí)行信訪處理機制，合理確定與立案庭等有關部門的分工，明確職責和辦理程序，實行信訪責任制。既統(tǒng)一要求、統(tǒng)一部署，又各司其職，各負其責。

《若干意見》要求各級人民法院要設立專門的執(zhí)行申訴處理機構，負責執(zhí)行申訴信訪的審查和督辦，在理順與立案庭等部門職能分工的基礎上，探索建立四級法院上下一體的執(zhí)行信訪審查處理機制。

  　　4.高度重視執(zhí)行隊伍建設。

建設一支高素質的執(zhí)行隊伍是搞好執(zhí)行工作的根本保障，也是落實監(jiān)督制約機制的根本保障。《若干意見》要求加強對各級法院執(zhí)行局負責人和執(zhí)行人員的培訓，開展執(zhí)行人員與各業(yè)務部門審判人員的定期交流。要突出加強執(zhí)行隊伍廉政建設，逐步在執(zhí)行機構配備廉政監(jiān)察員，加大執(zhí)行中容易產生腐敗的重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度；加強對執(zhí)行人員的職業(yè)道德教育、權力觀教育和警示教育；規(guī)范執(zhí)行人員與當事人、律師的交往，細化崗位職責，強化工作管理措施，化解廉政風險；建立順暢的舉報、檢舉、控告渠道和強有力的違法違紀行為的查糾機制，確�！拔鍌�嚴禁”在執(zhí)行工作中得到全面貫徹。要根據執(zhí)行工作的實際需要，配齊配強執(zhí)行人員，確保實現中發(fā)［1999］11號文件規(guī)定的執(zhí)行人員比例不少于全體干警現有編制總數15％的要求，確保執(zhí)行人員的文化程度不低于所在法院人員的平均水平。要盡快制定下發(fā)《人民法院執(zhí)行員條例》，對執(zhí)行員的任職條件、任免程序、工作職責、考核培訓等內容作出規(guī)定，努力建設一支公正、高效、廉潔、文明的執(zhí)行隊伍。

依靠黨委領導，借助外力，共克執(zhí)行難

  ■加快執(zhí)行聯動機制建設

  ■建立執(zhí)行工作聯席會議制度

  　　1.加快執(zhí)行聯動機制建設。

周永康同志在全國集中清理執(zhí)行積案電視電話會議上強調，要健全和完善執(zhí)行工作長效機制，相關職能部門要支持人民法院建立健全執(zhí)行工作聯動威懾機制。為落實周永康同志講話精神，全國集中清理執(zhí)行積案活動領導小組辦公室向中央政法委報送了《關于建立執(zhí)行聯動威懾機制的工作方案（稿）》。在中央政法委的領導、協(xié)調下，最高人民法院加強與綜合治理、紀檢監(jiān)察、組織人事、公安、金融等機關、部門的聯系，按照工作方案確定的步驟、內容，積極開展相關工作，力爭盡早出臺執(zhí)行聯動威懾機制工作意見。目前，這項工作進展比較順利，經過努力，與大多數參與單位基本達成一致意見，即將啟動會簽程序。

《若干意見》要求各級人民法院也要努力爭取黨委的支持，動員全社會的力量共同解決執(zhí)行難問題。要在制度上明確各與執(zhí)行工作相關的黨政管理部門，包括紀檢監(jiān)察、組織人事、新聞宣傳、綜合治理、檢察、公安、政府法制、財政、民政、發(fā)展和改革、司法行政、國土資源管理、住房和城鄉(xiāng)建設管理、人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)管、稅務、工商行政管理和證券監(jiān)管等部門在執(zhí)行工作中的具體職責，積極協(xié)助人民法院開展有關工作。

  　　2.建立執(zhí)行工作聯席會議制度。

目前，有的地方已經建立了聯席會議制度，但不少都是停留在下發(fā)文件上，“聯而不動”的現象十分突出，職責不明、不細，沒有操作細則，更沒有責任落實。

《若干意見》要求各級人民法院要在各級黨委的領導下，充分發(fā)揮執(zhí)行工作聯席會議制度的作用，組織排查和清理阻礙執(zhí)行的地方性規(guī)定和文件，解決執(zhí)行工作中遇到的突出困難和法院自身難以解決的問題，督促查處黨政部門、領導干部非法干預執(zhí)行或特殊主體阻礙、抗拒執(zhí)行的違法違紀行為，協(xié)調處理可能影響社會穩(wěn)定的重大突發(fā)事件或暴力抗法事件、重大執(zhí)行信訪案件；組織集中清理執(zhí)行積案活動，對各類重點執(zhí)行案件實行掛牌督辦；對政府機關、國有企業(yè)等特殊主體案件，研究解決辦法。重大執(zhí)行事項經聯席會討論作出決定或形成會議紀要后，交由相關部門負責落實，落實情況納入綜合治理考核范圍。

■背景■

《若干意見》體現

執(zhí)行改革成果

最高人民法院執(zhí)行局負責人介紹說，中央和最高人民法院黨組一直以來十分重視執(zhí)行工作。中共中央和中央政法委先后就人民法院執(zhí)行工作發(fā)出過多份文件。最高人民法院新一屆黨組更是把執(zhí)行工作放在空前重要的位置，多次召開專題會議進行研究和部署。

近幾年來，在各級黨委領導、人大監(jiān)督、政府支持下，人民法院不斷推進執(zhí)行體制和機制改革，健全執(zhí)行工作長效機制，組織開展集中清理執(zhí)行積案活動，有力保障了人民群眾的合法權益，維護了社會公平正義，促進了社會和諧穩(wěn)定。但是執(zhí)行工作離黨中央的要求和人民群眾的期待還有一定的距離：執(zhí)行難問題并未從根本上得到解決，執(zhí)行工作規(guī)范化水平仍需進一步提高，執(zhí)行的力度和時效性有待進一步加強，執(zhí)行人員消極腐敗現象時有發(fā)生。執(zhí)行工作中的困難和問題依然突出，社會各界普遍關注，成為影響法制權威和法院形象的一個突出問題。

經過長期的改革實踐和研究分析，我們認為這些困難和問題對人民法院而言主要是兩方面，主觀方面是執(zhí)行體制機制不健全、執(zhí)行權行使不規(guī)范，客觀方面主要體現在人民法院缺乏執(zhí)行權威，社會信用制度不健全，導致執(zhí)行工作手段有限，遇事掣肘。因此，在新的形勢下，要加強和改進執(zhí)行工作就必須從主客觀兩個方面下工夫�！度舾梢庖姟分邢嚓P制度和規(guī)定就是我們從兩個方面進行思考和總結的成果。

  　　2008年，中央專門下發(fā)了關于深化司法體制和工作機制改革的重要文件，中央司法改革領導小組根據文件要求組織了新一輪的司法改革。最高人民法院非常重視這次的改革任務，對由本院牽頭的12項改革任務進行了分工部署。其中，執(zhí)行局負責承擔了“改革和完善民事、行政案件執(zhí)行體制”的課題。課題組牽頭單位為最高人民法院，協(xié)辦單位為中央紀委、中央政法委、最高人民檢察院、公安部等十四個機關、部門。中央文件對執(zhí)行改革也提出了明確具體的任務。根據中央領導批示要求，執(zhí)行改革任務要在今年年底前取得成果，對主要內容要以正式改革意見的形式下發(fā)。執(zhí)行改革課題組在中央和最高人民法院司改辦的領導、協(xié)調和協(xié)辦部門的配合下，經過多次研究、討論，對改革任務的主要事項形成了基本一致的意見，大部分意見體現在了《若干意見》中。

  　　總之，面臨新的執(zhí)行工作形勢和改革任務，切實改進和完善執(zhí)行工作體制機制，著力推進執(zhí)行工作長效機制建設，全面提升執(zhí)行工作規(guī)范化水平，顯得尤為迫切。在這種情況下，最高人民法院在充分調研的基礎上，結合當前執(zhí)行工作的實際狀況，就當前執(zhí)行工作的幾個重大問題經過黨組研究后，出臺了《若干意見》�？梢哉f，《若干意見》體現了人民群眾對執(zhí)行工作的迫切需要，是最高人民法院黨組高度重視執(zhí)行工作的又一體現，是“人民法官為人民”主題活動的具體實踐。