在當(dāng)前全球金融危機(jī)愈演愈烈的大背景下,《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》（以下簡稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》）終于正式公布并向全社會(huì)征求意見。但值得注意到是,此次《社會(huì)保險(xiǎn)法》并沒有包括企業(yè)年金的內(nèi)容。而《社會(huì)保險(xiǎn)法》作為我國首部關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)的“基本大法”,有必要對社會(huì)保險(xiǎn)的第二支柱即企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)做出基本的法律規(guī)定。
考慮到2004年兩個(gè)部令頒布以來企業(yè)年金制度運(yùn)行所面臨的種種障礙和不利現(xiàn)狀,我們建議在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中單列一章,將企業(yè)年金的幾個(gè)重大問題以立法的形式明確下來,這可為日后制定《職業(yè)年金條例》（包括公務(wù)員和事業(yè)單位）指明方向。
國際金融危機(jī)對我國企業(yè)年金有兩點(diǎn)啟示
第一,大力發(fā)展企業(yè)年金:為完善社保制度、擴(kuò)大內(nèi)需和轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式做貢獻(xiàn)。企業(yè)年金是我國多層次社保制度的第二支柱,這次全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)和《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法正是促進(jìn)發(fā)展企業(yè)年金的大好時(shí)機(jī)。這是第一個(gè)啟示。
這次金融危機(jī)昭示,內(nèi)需不旺始終是制約經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的一個(gè)主要障礙。對于退休人員來說,養(yǎng)老金替代率持續(xù)下降導(dǎo)致其消費(fèi)不足的重要原因之一。目前,養(yǎng)老金替代率已從當(dāng)年制度設(shè)計(jì)的58.5%下降到歷史最低點(diǎn),個(gè)別省市地區(qū)下降幅度很大。為此,中央政府在2005年不得不決定連年上調(diào)退休金,2009年已是連續(xù)第5年上調(diào)待遇。
不過,目前企業(yè)年金對提高退休收入替代率的貢獻(xiàn)非常小,對拉動(dòng)內(nèi)需的作用小得可以忽略不計(jì)。盡管如此,我國企業(yè)年金的發(fā)展空間卻十分廣闊。如果按個(gè)人和單位各繳費(fèi)4%計(jì)算,積累40年后我國企業(yè)年金的個(gè)人替代率可平均達(dá)到23%;如按規(guī)定的兩個(gè)8.33%繳費(fèi),40年后將高達(dá)48%。要是再加上基本養(yǎng)老保險(xiǎn),替代率合計(jì)將會(huì)達(dá)到100%。這將對有效提振消費(fèi)信心和擴(kuò)大內(nèi)需起到一個(gè)質(zhì)的飛躍。
多年的實(shí)踐證明,目前制約企業(yè)年金發(fā)展的最大障礙之一是稅優(yōu)政策不明確和不落實(shí)�！渡鐣�(huì)保險(xiǎn)法》如能克服阻力,對職業(yè)年金稅優(yōu)比例做出明確規(guī)定,必將成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高國民福祉的一座豐碑。
第二,《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)將企業(yè)年金的基本制度固定下來:堅(jiān)持信托制。從這次國際金融危機(jī)沖擊影響來看,由于DB型(收益確定型）契約制企業(yè)年金的資產(chǎn)不是獨(dú)立的,難以逃脫這次金融海嘯的洗劫。
但是,在這次金融風(fēng)暴中,美國DC型（繳費(fèi)確定型）養(yǎng)老計(jì)劃401（k）只損失了2萬億美元。眾所周知,由于其資產(chǎn)獨(dú)立于企業(yè),企業(yè)破產(chǎn)之后其養(yǎng)老資產(chǎn)還存在,只是“縮水”而已,并不像DB型計(jì)劃那樣,一旦企業(yè)破產(chǎn),皮之不存,毛將焉附？
由此可見,2004年兩個(gè)部令確定的DC型信托制,是完全符合我國現(xiàn)階段企業(yè)生命周期較短的現(xiàn)狀,企業(yè)關(guān)閉之后也不至于會(huì)導(dǎo)致分文皆無。從去年以來長三角和珠三角地區(qū)大批外向型企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)情況分析,只有信托型、資產(chǎn)型和DC型的企業(yè)年金制度,才符合中國的實(shí)際和抵御外部危機(jī)和內(nèi)部波動(dòng)導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。
因此,《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)以立法的形式將我國企業(yè)年金的法律組織形式確定下來,以確保企業(yè)年金資產(chǎn)的安全性和獨(dú)立性。
《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)明確企業(yè)年金三大問題
自2004年有關(guān)企業(yè)年金的兩個(gè)部令發(fā)布以來,企業(yè)年金的運(yùn)作依然“步履蹣跚,困難重重”。其中,稅優(yōu)政策難以落實(shí)、內(nèi)部理事會(huì)受托和外部法人受托的某些“法律盲點(diǎn)”等三大重要問題是主要的影響因素。因此,作為社會(huì)保險(xiǎn)的“基本大法”,《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)對這三大重要問題做出原則性的法律表述。
�。ㄒ唬渡鐣�(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)對稅優(yōu)比例做出明確規(guī)定:防止部門博弈。繼勞動(dòng)保障部自2004年發(fā)布的兩個(gè)部令中規(guī)定個(gè)人和單位兩個(gè)8.33%的稅優(yōu)比例后,國資委于2005年8月下發(fā)的《關(guān)于中央企業(yè)試行企業(yè)年金制度指導(dǎo)意見》只確認(rèn)了4%。2007年9月,國資委下發(fā)的《關(guān)于中央企業(yè)試行企業(yè)年金制度有關(guān)問題的通知》又將企業(yè)繳費(fèi)比例擴(kuò)大到兩個(gè)部令的兩個(gè)8.33%。但是,2008年2月財(cái)政部下發(fā)的34號文《關(guān)于企業(yè)新舊財(cái)務(wù)制度銜接有關(guān)問題的通知》又將其限定在企業(yè)繳費(fèi)4％（個(gè)人繳費(fèi)沒有優(yōu)惠）。
業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為,這個(gè)稅優(yōu)比例太低,不僅不能滿足社會(huì)需求,而且還與兩個(gè)部令嚴(yán)重沖突。稅優(yōu)政策的變化無常和混亂,改變了企業(yè)的預(yù)期,也致使金融機(jī)構(gòu)無所適從,在一定程度上又損害了公共政策的公信力。
5年來,由于兩個(gè)部令的“立法”層次較低,權(quán)威性也較差,致使各部門之間難以配合,博弈激烈,政出多門,任何一個(gè)部門下發(fā)的紅頭文件都可能會(huì)導(dǎo)致整個(gè)企業(yè)年金行業(yè)性的“窒息”,這在業(yè)內(nèi)已是公開的秘密。
為應(yīng)對金融危機(jī)對我國實(shí)體經(jīng)濟(jì)的沖擊,國務(wù)院于2008年12月發(fā)布的“金融30條”中提到了商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)給予延遲納稅等稅收優(yōu)惠問題,但從長期來看,應(yīng)將這次金融危機(jī)和《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法作為一個(gè)契機(jī),以立法的形式將稅優(yōu)比例明確固定下來,徹底解決補(bǔ)充保險(xiǎn)（包括醫(yī)療）在部委之間、央地之間、國企和民企之間稅優(yōu)政策不一致的混亂狀態(tài)。
�。ǘ渡鐣�(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)解決內(nèi)部受托模式的兩個(gè)難題:鼓勵(lì)大中型國企的積極性。毋庸諱言,目前主要是大中型國企建立了企業(yè)年金,而主導(dǎo)模式是內(nèi)部受托的理事會(huì)模式。但是,理事會(huì)連帶責(zé)任的限定和無償受托這兩個(gè)法律難題困擾著“內(nèi)部受托”模式的發(fā)展。而這些問題都牽涉到《信托法》,《社會(huì)保險(xiǎn)法》與《信托法》位階相同,在這次《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法中應(yīng)徹底解決內(nèi)部受托這兩個(gè)難題,為大中型國企建立補(bǔ)充保險(xiǎn)鋪平道路。
第一,解決理事會(huì)連帶責(zé)任的界定與限定問題。作為“非法人團(tuán)體”,企業(yè)年金理事會(huì)是依年金計(jì)劃存在、為年金計(jì)劃而發(fā)起建立的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),是由企業(yè)代表和職工代表等人員組成一個(gè)特定的自然人的集合,他們成為年金基金的共同受托人。
這種聯(lián)合受托的法律形式目前還存在這樣一個(gè)問題,根據(jù)《信托法》第三十二條,共同受托人具有的連帶清償責(zé)任有兩層含義:一是共同受托人因處理信托事務(wù)對第三人所負(fù)債務(wù),應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶清償責(zé)任;二是共同受托人之一違反信托目的處分信托財(cái)產(chǎn)或者因違背管理職責(zé)、處理信托事務(wù)不當(dāng)致使信托財(cái)產(chǎn)受到損失的,其他受托人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。但是《信托法》并沒有對連帶責(zé)任的概念進(jìn)行限定,第三十條只是規(guī)定,理事會(huì)在“一致行動(dòng)”之后,一旦出現(xiàn)問題,理事之間必然承擔(dān)連帶責(zé)任,而不因其善意決策而免責(zé)。與英美等國相比,《信托法》的上述規(guī)定對共同受托人的責(zé)任要求顯得過于苛刻,沒有考慮其他共同受托人的免責(zé)情形。
第二,解決理事會(huì)無償受托問題。第23號令規(guī)定,“企業(yè)年金理事會(huì)理事應(yīng)當(dāng)誠實(shí)守信、無重大違法記錄,并不得以任何形式收取費(fèi)用�！币环矫媸菬o償受托,另一方面是理事會(huì)成員的賠償責(zé)任十分沉重。
由于理事個(gè)人的財(cái)產(chǎn)數(shù)量十分有限,與規(guī)模龐大的年金基金形成了巨大反差,與外部法人受托機(jī)構(gòu)的賠償能力相差甚遠(yuǎn),一旦發(fā)生損害賠償,不僅沒有抵債的能力,難以追究。而且,在理事成員承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)之間顯示出極大的不對等,在其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)之間顯示出嚴(yán)重的不對稱,換言之,他們擔(dān)負(fù)的責(zé)任巨大,但卻沒有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制,這種無償受托的情況對理事會(huì)來講難免有失公平。
外部法人受托主體與內(nèi)部理事會(huì)受托主體之間的區(qū)別在于,前者以盈利為目的,屬于商事受托,后者以非盈利為目的,屬于民事受托,是“義工”;前者是專業(yè)人士受托,后者是非專業(yè)人士受托,需要聘任外部專業(yè)人士。
在《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法過程中,應(yīng)協(xié)調(diào)《信托法》相關(guān)條款的修訂,有必要對共同信托的責(zé)任與義務(wù)進(jìn)一步予以明確,即在加強(qiáng)對受益人、委托人利益保護(hù)的同時(shí),應(yīng)加強(qiáng)對受托人合法權(quán)益的保護(hù)。
�。ㄈ渡鐣�(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)解決外部受托模式兩個(gè)難題:降低中小企業(yè)和民企的門檻。5年來,我國企業(yè)年金之所以會(huì)步履蹣跚,就外部受托模式來說,主要存在著以下兩個(gè)亟待解決的重要問題:
一是解決企業(yè)年金提供商的資格分散問題。2004年以來,國家已經(jīng)認(rèn)定了兩批金融機(jī)構(gòu)。在2008年認(rèn)定第二批金融機(jī)構(gòu)時(shí),為扭轉(zhuǎn)和“校正”資格分散問題,本著“原則上不批單一資格”的精神,在18家年金基金提供商中認(rèn)定了24個(gè)資格:受托人7家、賬管人7家、托管人4家和投資管理人6家。其中,單一資格13個(gè),占24個(gè)資格的54%,與第一批57%相差無多。
但是,如把這兩批認(rèn)定結(jié)果合在一起會(huì)發(fā)現(xiàn),“二次校正”的效果良好:在兩批認(rèn)定的41家機(jī)構(gòu)中,同時(shí)具有兩個(gè)資格以上的機(jī)構(gòu)有15個(gè),單一資格的機(jī)構(gòu)有26個(gè),即具有單一資格的26個(gè)機(jī)構(gòu)占41個(gè)機(jī)構(gòu)的63%;這個(gè)比例高于第一批的57%和第二批的54%。但是,如果在26個(gè)單一資格中除去18個(gè)投資管理人資格之后,其他三類機(jī)構(gòu)合計(jì)就只剩下8個(gè)。這個(gè)絕對數(shù)量與第一批（8個(gè)）和第二批（8個(gè)）完全一樣。
二是解決“養(yǎng)老金管理公司”的法律地位問題。在第一批認(rèn)定中,受托人有5個(gè),第二批是7個(gè),兩批共12個(gè),但經(jīng)過第二批認(rèn)定工作的“校正”,單一資格的機(jī)構(gòu)只剩下2個(gè)（降到17%）。其中,同時(shí)具有三個(gè)資格的機(jī)構(gòu)有5個(gè)（占42%）。
這充分說明:一是受托人的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于投資管理人（21個(gè)）和賬戶管理人（18個(gè)）,相對更為集中了;二是“雙重資格”的受托人數(shù)量與三重資格數(shù)量各有5個(gè)（各占42%）,占絕對優(yōu)勢,成為受托人的主體,為改變受托人“空殼化”創(chuàng)造了條件;三是“三重資格”的受托人高達(dá)5個(gè)之多。
盡管第二次審批之前主管部門的反應(yīng)迅速,最大限度地實(shí)現(xiàn)了受托人“功能垂直整合”,在一定程度上緩解了受托人的“空殼化”現(xiàn)象,但這充其量只是一個(gè)權(quán)宜之計(jì)。因?yàn)?它們畢竟還不是專業(yè)化的養(yǎng)老金管理公司,只是在現(xiàn)有制度的“優(yōu)化”結(jié)果而已。
海外的實(shí)踐證明,建立捆綁式、一站購齊的專業(yè)化“養(yǎng)老金管理公司”是大勢所趨,效果很好,更適合現(xiàn)階段企業(yè)年金市場的需要。專業(yè)化的養(yǎng)老金管理公司是發(fā)展趨勢,《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)為建立養(yǎng)老金管理公司厘清部門關(guān)系,確定改革原則,規(guī)劃改革思路。
在借鑒海外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)因勢利導(dǎo),為養(yǎng)老金管理公司的定位制定一個(gè)法律框架,理順養(yǎng)老金管理公司的審批與監(jiān)管之間的關(guān)系,厘清有關(guān)部門之間的職能,對行政主管部門的審批登記和資格認(rèn)定的職能予以整合,否則,在目前環(huán)境下,養(yǎng)老金管理公司難以名正言順地“誕生”,就連目前承諾專司企業(yè)年金的幾個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)有限公司生存下去都很困難。
�。ㄗ髡呦抵袊鐣�(huì)科學(xué)院研究員）
