問：反壟斷法已于8月1日正式實(shí)施，這部法律對(duì)人民法院反壟斷司法審查提出了哪些挑戰(zhàn)？

  　　答：反壟斷法是保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、預(yù)防和制止壟斷行為、提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率、維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益、促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要法律。它的實(shí)施對(duì)于深化改革、擴(kuò)大開放、促進(jìn)發(fā)展、維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)原則和保護(hù)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者的合法權(quán)益均具有重大意義。

  　　反壟斷法共八章五十七條，既反經(jīng)濟(jì)壟斷，也反行政壟斷，除以合法性、合理性、競(jìng)爭(zhēng)性和安全性為原則外，也以合理性原則貫穿始終。反壟斷雙刃劍的功效決定了政府管制的邊界、高度專業(yè)性問題的判斷預(yù)期未來(lái)經(jīng)濟(jì)走向，民事行政雙軌制救濟(jì)機(jī)制決定了司法審查在反壟斷法實(shí)施中的重大作用。

  　　由于我國(guó)尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，市場(chǎng)發(fā)育不盡成熟，企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為不夠規(guī)范，政府職能尚在轉(zhuǎn)變之中，對(duì)反壟斷法認(rèn)識(shí)上有誤區(qū)，相應(yīng)的法律規(guī)范尚未完善等，反壟斷法實(shí)施過程中的任務(wù)十分艱巨復(fù)雜，也給人民法院審理反壟斷行政案件帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

問：反壟斷法具有較強(qiáng)的原則性和抽象性，涉及人民法院的操作條款相對(duì)比較簡(jiǎn)單，最高人民法院行政庭是否會(huì)起草相關(guān)司法解釋以細(xì)化相關(guān)規(guī)定保證反壟斷行政案件的審理？ 

答：反壟斷立法的原則性和抽象性是由于市場(chǎng)壟斷行為的復(fù)雜性決定的，許多問題需要通過執(zhí)法實(shí)踐來(lái)不斷摸索、豐富和完善。我國(guó)反壟斷法涉及法院司法審判方面的規(guī)定很少，因此，更加需要人民法院在實(shí)踐中不斷研究探索相關(guān)法律適用問題，建立健全相關(guān)審判制度。 

  　　當(dāng)前，就反壟斷司法審查而言，有很多亟須研究的具體問題。比如第一審反壟斷行政案件的管轄如何確定；如何界定反壟斷行政案件的適格被告；對(duì)具體案件的司法審查中如何識(shí)別具體行政行為和抽象行政行為；人民法院對(duì)被訴行政行為如何進(jìn)行全面審查，主要是如何分配反壟斷案件中的舉證責(zé)任等；民事訴訟與行政訴訟交叉時(shí)如何處理；反壟斷司法審查的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)等等。

對(duì)于人民法院執(zhí)行反壟斷法過程中可能出現(xiàn)的問題，各級(jí)法院都應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，早做部署和應(yīng)對(duì)，切實(shí)搞好調(diào)查研究，及時(shí)總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)。最高人民法院行政庭也正在就有關(guān)反壟斷行政審判亟須解決的上述問題進(jìn)行研究。將根據(jù)司法實(shí)踐的具體需要，考慮是否有必要啟動(dòng)有關(guān)司法解釋和司法政策的起草工作。

    關(guān)于第一審反壟斷行政案件的管轄

  　　行政訴訟法第十四條規(guī)定，中級(jí)人民法院管轄的第一審行政案件為確認(rèn)發(fā)明專利權(quán)的案件、海關(guān)處理的案件，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門或者省級(jí)人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件和本轄區(qū)內(nèi)重大復(fù)雜的案件�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟案件管轄若干問題的規(guī)定》第一條對(duì)行政訴訟法第十四條“重大復(fù)雜”案件，解釋為“被告為縣級(jí)以上人民政府的案件，但以縣級(jí)人民政府名義辦理不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的案件可以除外；社會(huì)影響重大的共同訴訟、集團(tuán)訴訟案件；重大涉外或者涉及香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺(tái)灣地區(qū)的案件；其他重大復(fù)雜的案件”。

  　　反壟斷法明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，履行研究擬訂有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策；組織調(diào)查、評(píng)估市場(chǎng)總體競(jìng)爭(zhēng)狀況，發(fā)布評(píng)估報(bào)告；制定、發(fā)布反壟斷指南；協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作；國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，依照反壟斷法規(guī)定負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作。

  　　基于上述法律規(guī)定，結(jié)合反壟斷行政案件的專業(yè)性、技術(shù)性和法律性的特殊要求，第一審反壟斷行政案件的管轄由被告所在地中級(jí)人民法院或由高級(jí)人民法院管轄為宜。

    關(guān)于反壟斷行政案件的適格被告

  　　我國(guó)反壟斷法對(duì)反壟斷機(jī)構(gòu)的設(shè)置設(shè)計(jì)了兩個(gè)層次：第一個(gè)層次，國(guó)務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，研究擬訂有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策；組織調(diào)查、評(píng)估市場(chǎng)總體競(jìng)爭(zhēng)狀況，發(fā)布評(píng)估報(bào)告；制定、發(fā)布反壟斷指南；協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作等等。國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)的組成和工作規(guī)則由國(guó)務(wù)院規(guī)定。日前國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)反壟斷工作委員會(huì)工作規(guī)則。該規(guī)則明確，反壟斷委員會(huì)主要通過召開委員會(huì)全體會(huì)議、主任會(huì)議和專題會(huì)議履行職責(zé)，不替代成員單位和有關(guān)部門依法行政。由此可見，反壟斷委員會(huì)不作出具體行政行為，不代替具體反壟斷執(zhí)法部門行政執(zhí)法，因而不存在被告問題。

    第二個(gè)層次為國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)具體執(zhí)法工作。國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，依照本法規(guī)定負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作。目前我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要為商務(wù)部、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、工商總局，三個(gè)部門分頭依法履行職責(zé)。同時(shí)，該機(jī)構(gòu)可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，依照本法規(guī)定負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作，即為省級(jí)的三個(gè)部門。第二層次的執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出具體行政行為，經(jīng)營(yíng)者或利害關(guān)系人不服提起行政訴訟，則作出具體行政行為的機(jī)構(gòu)為適格被告。

    關(guān)于抽象行政行為和具體行政行為的鑒別

  　　根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人民法院只受理對(duì)被訴具體行政行為不服提起的行政訴訟，不受理對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令，即不受理行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件。

反壟斷法實(shí)施過程中，由于反壟斷機(jī)構(gòu)設(shè)置的特殊性，決定需在司法審查識(shí)別具體行政行為和抽象行政行為。識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)一般有三點(diǎn)：該行為針對(duì)的對(duì)象是否特定；適用的效力是否反復(fù)適用；能否直接進(jìn)入執(zhí)行程序。同時(shí)注意，針對(duì)對(duì)象的特定性不在于人數(shù)的多少，反復(fù)適用是對(duì)事項(xiàng)或事件的反復(fù)適用而不是人的反復(fù)適用，行政機(jī)關(guān)文件的名稱并不決定其性質(zhì)，決定性質(zhì)的為文件的內(nèi)容，有可能一個(gè)文件中既有具體行政行為又有抽象行政行為。需要在具體案件中予以識(shí)別。

    對(duì)被訴行政行為的合法性進(jìn)行全面審查

  　　反壟斷法主要涉及行政許可、行政處罰、行政處理決定、行政審批、行政強(qiáng)制措施以及相應(yīng)的履行法定職責(zé)行為，無(wú)論何種行政行為被訴訟到法院，法院依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定均對(duì)該行為進(jìn)行合法性審查，且實(shí)行全面審查。即：不僅審查適用法律法規(guī)是否正確、認(rèn)定事實(shí)是否清楚、是否遵守正當(dāng)法律程序，而且對(duì)是否濫用職權(quán)、超越職權(quán)進(jìn)行審查；不僅審查是否顯失公正，而且審查是否履行法定職責(zé)；不僅依據(jù)合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，而且依據(jù)合理性審查標(biāo)準(zhǔn)。

  　　審查反壟斷行政行為的法律依據(jù)為行政訴訟法和有關(guān)反壟斷的法律、行政法規(guī)，參照國(guó)務(wù)院部委規(guī)章。根據(jù)反壟斷法規(guī)定，涉及到行政處罰法、行政許可法、立法法、國(guó)家賠償法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、價(jià)格法、招標(biāo)投標(biāo)法以及眾多的行政法規(guī)等；涉及到反壟斷法對(duì)反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置。如前所述，反壟斷法設(shè)定兩個(gè)層級(jí)的反壟斷機(jī)構(gòu)，其中第二層級(jí)為國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)具體執(zhí)法，目前為商務(wù)部、國(guó)家工商總局、國(guó)家發(fā)改委；同時(shí)設(shè)定了授權(quán)執(zhí)法。該規(guī)定確定了適格的行政執(zhí)法主體資格，由此也決定了行政訴訟中的適格被告，進(jìn)一步確定了執(zhí)法主體職權(quán)職責(zé)體現(xiàn)職權(quán)法定，以識(shí)別是否超越職權(quán)或?yàn)E用職權(quán)或行政處罰顯失公正。

  　　審查反壟斷行政行為的事實(shí)問題，根據(jù)行政訴訟法第三十二條和第四十三條的規(guī)定，被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)，提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件；不提供或無(wú)正當(dāng)事由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)證據(jù)。被告因不可抗力或客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由，不能在前款規(guī)定的期限內(nèi)提供證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向法院提出延期提供證據(jù)的書面申請(qǐng)。法院準(zhǔn)許延期提供的，被告應(yīng)在正當(dāng)事由消除后十日內(nèi)提供證據(jù)。逾期提供的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)。

    關(guān)于司法審查中舉證責(zé)任分配

  　　第一，證據(jù)和依據(jù)的區(qū)分問題，行政證據(jù)規(guī)則對(duì)被告不提供或無(wú)正當(dāng)事由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)，并沒有明確被告不提供或無(wú)正當(dāng)事由逾期提供依據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)依據(jù)的規(guī)定。行政訴訟的證據(jù)，必須按照證據(jù)規(guī)則的要求提供；依據(jù)則應(yīng)當(dāng)遵循法律適用規(guī)則的要求。

  　　第二，案卷外證據(jù)的排除規(guī)則，法院只能根據(jù)案卷的記載作出決定，不能以案卷以外的事實(shí)作為基礎(chǔ)。即法院根據(jù)被告的案卷記錄審查被訴反壟斷行政行為的合法性，被告在作出被訴反壟斷行政行為時(shí)沒有記入案卷的事實(shí)材料，不能作為該行為合法的根據(jù)。其目的在于：確保行政管理相對(duì)人的法定權(quán)利不因行政機(jī)關(guān)的任意武斷行為而受到侵害，防止行政機(jī)關(guān)未取證就裁決；便于行政管理相對(duì)人根據(jù)行政決定的事實(shí)根據(jù)申請(qǐng)司法救濟(jì)；便于法院全面審查評(píng)估行政決定的合法性。

  　　第三，被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任，并不排除原告在特定情況下承擔(dān)舉證責(zé)任。如證明起訴符合法定條件，但被告認(rèn)為原告起訴超過起訴期限的除外；在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請(qǐng)的事實(shí)；在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實(shí)；其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事項(xiàng)。在起訴被告不作為的案件中，原告應(yīng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請(qǐng)的證據(jù)材料。但有下列情形的除外：被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)履行法定職責(zé)的；或原告因被告受理申請(qǐng)的登記制度不完備等正當(dāng)事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說(shuō)明的。被告認(rèn)為原告起訴超過法定期限的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。

  　　第四，在反壟斷行政調(diào)查程序中，利害關(guān)系人無(wú)正當(dāng)理由拒不提供證據(jù)、不如實(shí)提供證據(jù)或以其他方式嚴(yán)重妨礙調(diào)查的，反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)能夠獲得的證據(jù)得出的事實(shí)結(jié)論，可認(rèn)定為證據(jù)充分。

  　　第五，根據(jù)行政訴訟證據(jù)規(guī)則的規(guī)定，結(jié)合反壟斷行政案件的專業(yè)性和技術(shù)性，對(duì)被訴反壟斷行政行為涉及的專門性問題，當(dāng)事人可向法庭申請(qǐng)由專業(yè)人員出庭進(jìn)行說(shuō)明，法庭也可通知專業(yè)人員出庭說(shuō)明。必要時(shí)，法庭可組織專業(yè)人員進(jìn)行對(duì)質(zhì)。當(dāng)事人對(duì)出庭的專業(yè)人員是否具備相應(yīng)專業(yè)知識(shí)、學(xué)歷、資歷等專業(yè)資格等有異議的，可進(jìn)行詢問。由法庭決定其是否可以作為專業(yè)人員出庭。專業(yè)人員可以對(duì)鑒定人進(jìn)行詢問，有利于法官對(duì)證據(jù)作出正確判斷。

    關(guān)于行民交叉的程序處理

  　　反壟斷法實(shí)行雙軌救濟(jì)，受損害者既可以提起民事訴訟，相對(duì)人又可以提起行政訴訟，兩種訴訟何者為先？

  　　在其他行民交叉審判實(shí)務(wù)中一般遵循“誰(shuí)前提，誰(shuí)優(yōu)先”的規(guī)則，但在反壟斷司法審查案件中，有可能兩者并行不悖，同時(shí)進(jìn)行；有可能兩種訴訟進(jìn)行中，涉及基礎(chǔ)性前提，如果行政處理決定為基礎(chǔ)性前提，則民事訴訟需要中止，如果民事糾紛為前提，則行政訴訟需要中止。行民交叉問題正當(dāng)法律程序尚待實(shí)踐中進(jìn)一步研究，以確保司法統(tǒng)一和法制統(tǒng)一。

  　　關(guān)于賠償責(zé)任問題，依據(jù)我國(guó)國(guó)家賠償法的規(guī)定，因政府違法行為造成相對(duì)人合法權(quán)益的損失，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，賠償標(biāo)準(zhǔn)為直接損失。我國(guó)目前賠償法中尚無(wú)懲罰性賠償規(guī)定。

    關(guān)于反壟斷司法審查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)

  　　反壟斷法主要涉及行政許可、行政處罰、行政審批、行政強(qiáng)制措施、行政處理決定以及相應(yīng)的履行法定職責(zé)等行政行為，其中行政許可和行政處罰對(duì)行政相對(duì)人而言，一個(gè)為授益性行政行為，一個(gè)為負(fù)擔(dān)行政行為。司法審查的標(biāo)準(zhǔn)和要件不同，司法審查的密度也不同，對(duì)之要在反壟斷法的基礎(chǔ)上分別依據(jù)行政許可法、行政處罰法等單行法律、行政法規(guī)設(shè)定與實(shí)施的要件進(jìn)行裁判。行政訴訟法第五十四條依據(jù)當(dāng)時(shí)的歷史條件，以行政處罰為原型設(shè)定司法審查標(biāo)準(zhǔn)，隨著依法行政和行政審判的快速發(fā)展，需要對(duì)司法審查的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行類型化研究。

  　　第一，對(duì)于作為的行政許可或行政審批行為的合法性審查，應(yīng)當(dāng)審查：公民、法人或者其他組織是否提出申請(qǐng)，是否具備法定條件；許可審批機(jī)關(guān)是否具有法定職權(quán)，適用法律、法規(guī)是否正確；是否違反法定程序，是否濫用職權(quán)等。

  　　第二，對(duì)于不作為的行政許可或行政審批行為的合法性審查，應(yīng)當(dāng)審查：公民、法人或其他組織是否依法提出申請(qǐng)，是否符合法定條件；許可審批機(jī)關(guān)是否具有法定職責(zé)，是否說(shuō)明理由，不作為是否有法定阻卻事由；其是否有不履行或遲延履行的行為或存在其他違法情形（如主要證據(jù)是否充分、適用法律法規(guī)是否正確、是否違反法定程序、是否超越職權(quán)、是否濫用職權(quán)）等。

  　　第三，對(duì)于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要求履行義務(wù)的合法性審查，應(yīng)當(dāng)審查：反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否存在要求履行義務(wù)的行為存在；要求履行義務(wù)有無(wú)合法有效的根據(jù)；履行義務(wù)要求是否違反法律禁止性規(guī)定；要求履行義務(wù)的正當(dāng)性和可得性；要求履行義務(wù)的程序是否符合正當(dāng)程序要求。

  　　第四，對(duì)于負(fù)擔(dān)行政行為（如行政處罰）的合法性審查，應(yīng)當(dāng)審查：行政機(jī)關(guān)是否具有法定職權(quán)；主要證據(jù)是否充分；適用法律、法規(guī)是否錯(cuò)誤；是否違反法定程序；是否超越職權(quán)；是否濫用職權(quán)；行政處罰是否顯失公正。

  　　司法審查的程度亦即司法審查的密度，在反壟斷法中需要進(jìn)一步研究，對(duì)于概括性行政審批情形，法院不應(yīng)作深層次判決。如涉及行政許可自由裁量權(quán)、有數(shù)量限制、關(guān)涉重大政策導(dǎo)向、涉及國(guó)家利益或者公共利益等事項(xiàng)，法院基于憲法對(duì)司法權(quán)和行政權(quán)的分工與界定，不得對(duì)之作出深度判決。對(duì)于特定性行政審批情形，如可以當(dāng)場(chǎng)決定行政審批與否的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)無(wú)自由裁量余地，又無(wú)數(shù)量限制，不影響公共利益和他人利益的，當(dāng)事人符合法定條件，法院基于訴訟經(jīng)濟(jì)原則，擬可作出深度判決。對(duì)于行政處罰是否顯失公正，法院可以依據(jù)比例原則或合理原則作出深度變更判決。作者：最高人民法院報(bào) 劉嵐