摘要:金融危機(jī)下我國政府的4萬億投資計(jì)劃將我國的工程建設(shè)推向高峰期,與此同時(shí),建筑市場中各種違法違規(guī)現(xiàn)象更加突出,大部分問題都產(chǎn)生于招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)。其中,串通投標(biāo)行為由于其隱蔽性強(qiáng)的特點(diǎn)越發(fā)猖獗。本文在介紹我國招投標(biāo)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,通過案例分析串標(biāo)的形式、危害,并在分析國外防治建筑工程串標(biāo)行為的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出我國對串標(biāo)行為的解決方法。
1980年國務(wù)院在《關(guān)于開展和保護(hù)社會(huì)主義競爭的暫行規(guī)定》 提出了對一些適于承包的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目試行招投標(biāo)方法,我國的工程建設(shè)招投標(biāo)工作從試行、推廣到2000年頒布實(shí)施《中華人名共和國招標(biāo)投標(biāo)法》,經(jīng)歷了一個(gè)逐步發(fā)展完善的過程。多年的經(jīng)驗(yàn)證明,在工程建設(shè)領(lǐng)域推行建筑招投標(biāo)制度,對規(guī)范建筑工程招投標(biāo)活動(dòng),保障國有建設(shè)資金的合理利用,保證工程建設(shè)質(zhì)量發(fā)揮了重要的作用。
1.串標(biāo)行為原因分析 由于工程建設(shè)在發(fā)展過程中的道德誠信缺失,工程建設(shè)項(xiàng)目上出現(xiàn)了各種各樣的違法違規(guī)行為,串標(biāo)現(xiàn)象更是屢見不鮮,串標(biāo)多發(fā)生在施工和設(shè)備采購招標(biāo)過程中,即利用招標(biāo)單位與投標(biāo)單位或者投標(biāo)單位與投標(biāo)單位之間的關(guān)系進(jìn)行投機(jī)行為,采取不正當(dāng)?shù)氖侄,對所進(jìn)行的投標(biāo)工程項(xiàng)目串通”合作”,對招標(biāo)項(xiàng)目中的一個(gè)或幾個(gè)標(biāo)段采用一致性報(bào)價(jià),壓價(jià)或者抬價(jià)排斥其他投標(biāo)人,達(dá)到損害競爭對手利益或者控制中標(biāo)結(jié)果的不正當(dāng)目的,這種投機(jī)行為已經(jīng)嚴(yán)重危害了招標(biāo)單位和其他投標(biāo)單位的合法權(quán)益,妨礙了正常的市場競爭機(jī)制的運(yùn)行,招投標(biāo)制度失去原有的監(jiān)督管理作用而流于形式。串標(biāo)行為的產(chǎn)生是其隱蔽性強(qiáng)等特點(diǎn)和社會(huì)腐化風(fēng)氣共同作用的結(jié)果,給了投機(jī)者鉆空子的機(jī)會(huì),目前社會(huì)上頻頻曝光的串標(biāo)案件更是給了招投標(biāo)監(jiān)管人員警示,對這一課題的研究刻不容緩。
1.1 經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使 案例為溫州市市政工程串標(biāo)案,24名來自全國多個(gè)省市的7家建筑工程公司的代表,在參加溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)濱海園區(qū)起步區(qū)第二標(biāo)段、溫州南塘大道第二、三標(biāo)段等三個(gè)市政工程項(xiàng)目投標(biāo)中,為保證自己的利益,經(jīng)事先預(yù)謀串通讓其中一家公司中標(biāo),然后從中標(biāo)公司分取所謂的“合理利潤”。經(jīng)公安機(jī)關(guān)偵查,“三大工程”投資總額達(dá)2.96億元,參加投標(biāo)的建筑公司先后從中標(biāo)單位分取“好處費(fèi)”1216萬元。 當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)巨大壓力下,巨額的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)迷惑了招標(biāo)者的頭腦,任何一個(gè)招投標(biāo)人員都深知串標(biāo)是違法違規(guī)的事實(shí),利益的驅(qū)使下,加上有些招投標(biāo)人與監(jiān)管人員素質(zhì)本身較低,使招投標(biāo)流于形式。有些情況是投標(biāo)方私下運(yùn)作,做足與招標(biāo)方的關(guān)系,投標(biāo)方在未進(jìn)入招投標(biāo)程序之前,就私下里已經(jīng)決定了中標(biāo)方的人選,然后再按照程序走過場,有些情況是投標(biāo)方私下聯(lián)系串通,聯(lián)絡(luò)感情,百般應(yīng)酬,抬價(jià)或壓價(jià)控制中標(biāo)結(jié)果,最后結(jié)果是中標(biāo)者及其利益相關(guān)方得到了“私利”,其他的競爭者受到排擠,浪費(fèi)人力物力。還有個(gè)別施工單位打著別人的牌子中標(biāo)后,再把中標(biāo)的工程項(xiàng)目就地倒手炒賣,違法轉(zhuǎn)包后獲取豐厚的非法利潤。這種利益驅(qū)使的現(xiàn)象已經(jīng)很普遍,有些建設(shè)單位更是對串標(biāo)“潛規(guī)則”的“利益”樂此不疲。
1.2 招投標(biāo)市場不規(guī)范,法律制度不完善 從1980年招投標(biāo)制度開始試行到現(xiàn)在招投標(biāo)制度的完善,我國的招投標(biāo)制度無論在監(jiān)督管理方面還是實(shí)施方面都得到長足的發(fā)展,但相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家,我國的招投標(biāo)制度起步較晚,尤其是代理業(yè)務(wù),市場發(fā)展不完善,很多相關(guān)的配套制度還不健全,很多的代理機(jī)構(gòu)在進(jìn)行招投標(biāo)活動(dòng)時(shí)不能做到嚴(yán)格按照法律規(guī)定操作,或者利用代理的身份幫助投標(biāo)單位或者競標(biāo)單位控制中標(biāo)結(jié)果,或者為了承攬項(xiàng)目而無原則的遷就招標(biāo)人的無理要求,然后從中獲取高額利潤,這樣也損害了其他投標(biāo)人的合法權(quán)益;有些招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)法律性質(zhì)不明確,長期政企不分,處于無序競爭的狀態(tài)。招投標(biāo)市場上的代理機(jī)構(gòu)不斷的違反招標(biāo)的公正性原則,影響了招標(biāo)的質(zhì)量,給國家和集體財(cái)產(chǎn)造成損失。
另外一方面,雖然我國的招投標(biāo)法也在隨著我國工程建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)展而完善,但還存在著懲處制度不明確籠統(tǒng)的地方,或者處罰較輕的地方,例如相關(guān)法律規(guī)定對投標(biāo)單位和直接責(zé)任人的罰金數(shù)額較小,某些不法分子抓住這個(gè)機(jī)會(huì),其違規(guī)違法的成本遠(yuǎn)小于所得,就算是除去罰款仍可得到高額的利潤。
1.3 政府監(jiān)管不力 案例為四川省某廳某負(fù)責(zé)人(招投標(biāo)活動(dòng)的管理者,監(jiān)督人),還兼任工程建設(shè)公司的董事長(發(fā)標(biāo)人),同時(shí)頭上還頂著“評標(biāo)委員會(huì)主任”的桂冠(評標(biāo)專家負(fù)責(zé)人),幾種職務(wù)集于一身,誰中標(biāo)、誰不中標(biāo)就是他說了算。
這種既是“應(yīng)聘人”又是“面試官”的現(xiàn)象孕育了各種串標(biāo)和腐敗現(xiàn)象的種子,政府投資項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)中,承擔(dān)著立法、監(jiān)督管理和投資人三種角色,界限不明確,正常的招投標(biāo)市場秩序無法建立,像這種的某一行業(yè)的同體監(jiān)督只是政府監(jiān)管不力的原因之一。因?yàn)檎莆罩袌鰷?zhǔn)入、項(xiàng)目審批、價(jià)格管制、行政壟斷、地區(qū)保護(hù)等過多的資源配置權(quán),從而形成權(quán)力尋租,使得工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象多發(fā)生。 我國工程建設(shè)項(xiàng)目的管理根據(jù)不同的投資種類分為不同的部門,不同單位有不同的規(guī)章制度,各部門規(guī)章制度的執(zhí)行力度和尺度的不同帶來了各部門之間的管理協(xié)調(diào)難度,同時(shí)也給了不法分子鉆空子的機(jī)會(huì)。
2. 國外招投標(biāo)的監(jiān)督管理 招投標(biāo)制度在國外已經(jīng)得到了廣泛的引用,其應(yīng)用可以追溯到200對年前,與我國起步較晚的招投標(biāo)制度相比,已經(jīng)發(fā)展成為實(shí)現(xiàn)市場公平競爭的重要手段,而經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的國家已經(jīng)在長期的實(shí)踐應(yīng)用中形成了一套嚴(yán)謹(jǐn)完整招投標(biāo)制度,無論是在招投標(biāo)市場,招投標(biāo)法律制度方面,還是對招投標(biāo)違規(guī)事件的處罰方面上,都具有豐富的經(jīng)驗(yàn)。例如美英法德日等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和聯(lián)合國,世貿(mào)組織等都有各自的招投標(biāo)制度和監(jiān)督管理體系,并且在現(xiàn)如今高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)中運(yùn)用的行云流水。就目前而言,我國的招投標(biāo)制度體系還有長足的發(fā)展,尤其是在串標(biāo)現(xiàn)象的治理方面,國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒學(xué)習(xí)。
很多發(fā)達(dá)國家都設(shè)立有專門的招投標(biāo)管理、監(jiān)督機(jī)構(gòu)。例如,英國議會(huì)設(shè)有“公共支出委員會(huì)”,專門負(fù)責(zé)對各政府部門采購招標(biāo)的監(jiān)控;新西蘭設(shè)有中央“采購部”,專門負(fù)責(zé)政府采購招標(biāo);日本按WTO 要求,設(shè)立有中央采購招標(biāo)機(jī)關(guān)、地方采購招標(biāo)機(jī)關(guān)等.
美國和西歐一些發(fā)達(dá)國家在政府內(nèi)設(shè)“招標(biāo)委員會(huì)”。韓國在財(cái)政部下專門設(shè)有政府采購廳,負(fù)責(zé)政府所需物資集中招標(biāo)采購。聯(lián)合國、世界銀行和各國政府都是通過立法來規(guī)范政府物資采購和招投標(biāo)活動(dòng)的。例如,韓國規(guī)定,違背建設(shè)產(chǎn)業(yè)基本法,處5年以下有期徒刑和5000萬韓元以下罰金。
另外,雖然國外經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的招投標(biāo)制度已經(jīng)得到全面的發(fā)展,但很多情況下仍然無法阻止串標(biāo)現(xiàn)象的發(fā)展,例如在日本,建筑業(yè)是其國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)之一,由于該國的政府工程較多,就帶來了各種各樣的“談和”的串標(biāo)現(xiàn)象,該國的招投標(biāo)制度可以追溯到豐臣秀吉時(shí)代,伴隨著招投標(biāo)制度的產(chǎn)生,串標(biāo)現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。雖然隨后日本政府針對公共工程的串通投標(biāo)問題進(jìn)行了一系列制度改革,加強(qiáng)了對其的處罰力度和防范措施,也收到了一定的成效,但串通投標(biāo)的毒瘤的根依舊沒有完全剔除,目前仍是國內(nèi)工程建設(shè)項(xiàng)目的弊病。
所以講,串標(biāo)現(xiàn)象絕不是某一個(gè)國家的問題,而是一個(gè)無論是東西方國家都難以躲避的工程頑疾。但是,如果在早期階段采取合理恰當(dāng)?shù)恼叽胧?可以有效地抑制和減少串通投標(biāo)行為,放任不管則會(huì)嚴(yán)重?fù)p害國家、社會(huì)公眾以及其他合法企業(yè)的利益。
3.對策建議 通過以上的案例分析和國內(nèi)外招投標(biāo)制度的分析,可以看出招投標(biāo)單位必須深刻認(rèn)識(shí)到串標(biāo)行為的嚴(yán)重性,堅(jiān)持公開公正公平的原則行事,明確其在建筑市場中的地位和責(zé)任,而政府招投標(biāo)監(jiān)督部門應(yīng)針對各種串標(biāo)的形式,從預(yù)防入手,學(xué)習(xí)國外招投標(biāo)案例的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),防止在招投標(biāo)過程中串標(biāo)滋生各種權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象,完善招投標(biāo)制度,盡快與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的招投標(biāo)制度接軌,建立既與世界接軌又符合我國工程建設(shè)發(fā)展?fàn)顩r的招投標(biāo)機(jī)制。針對串標(biāo)產(chǎn)生的原因,提出如下建議:
3.1 加強(qiáng)立法制度 在巨額經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下,投機(jī)分子的串標(biāo)行為不僅僅是道德素質(zhì)的下降的結(jié)果,更是社會(huì)風(fēng)氣的腐化敗落的影響,加上目前我國的招投標(biāo)法和建筑法中對處罰過輕,很多投機(jī)者為了高額的利潤而鋌而走險(xiǎn),所以政府部門必須通過立法的手段,調(diào)整充實(shí)現(xiàn)有的招投標(biāo)法律制度,借鑒韓國等國家完善的懲處經(jīng)驗(yàn),增加對招投標(biāo)過程中違規(guī)單位的懲處力度,加大打擊力度,使其在產(chǎn)生串標(biāo)想法時(shí)對嚴(yán)格的懲處制度產(chǎn)生畏懼,從而減少投標(biāo)單位之間或者招標(biāo)單位投標(biāo)單位之間的串標(biāo)行為,尤其是親戚連帶工程,受賄受祿內(nèi)定等現(xiàn)象,達(dá)到杜絕工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng)的目的。
鑒于國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn),我國的政府部門應(yīng)減少同體監(jiān)督的情況,應(yīng)設(shè)立一個(gè)與招投標(biāo)執(zhí)行單位完全分開的監(jiān)督單位,而不是現(xiàn)在執(zhí)行與監(jiān)督同體的情況。 政府部門應(yīng)加強(qiáng)工程建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督人員的責(zé)任和義務(wù),追究監(jiān)督人員的損害賠償責(zé)任,從而減少或者杜絕監(jiān)督單位不負(fù)責(zé)任,不盡職盡責(zé)的現(xiàn)象,使監(jiān)督單位能夠在招投標(biāo)過程中及早發(fā)現(xiàn)串標(biāo)行為,減少其他單位的經(jīng)濟(jì)損失和國家資產(chǎn)的流失,這種方法是從外界對招投標(biāo)過程的串標(biāo)現(xiàn)象造成壓力,從而排除監(jiān)督過程中人為失誤造成的影響。
3.2 規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)的過程管理 (1)做好信息管理,從源頭阻止串標(biāo) 這是減少串標(biāo)現(xiàn)象產(chǎn)生的重要一步,很多串標(biāo)現(xiàn)象的產(chǎn)生源自于投標(biāo)報(bào)名過程中投標(biāo)單位信息的走漏,所以要完善招投標(biāo)制度的招標(biāo)單位的信息保管制度,從源頭阻止串標(biāo)產(chǎn)生,例如可以取消記名制度,采取不記名的方式購買標(biāo)書等文件,取消不必要的集中現(xiàn)場答疑和現(xiàn)場勘查,采取電話或網(wǎng)絡(luò)答疑,工程的地點(diǎn),具體環(huán)境,工程狀況等在招標(biāo)文件中明確寫明,減少現(xiàn)場勘查的必要。另外進(jìn)一步完善招投標(biāo)信息公開制度,必須將招投標(biāo)全過程信息公開,接受社會(huì)監(jiān)督,可以設(shè)立舉報(bào)箱,鼓勵(lì)群眾,特別是對建筑企業(yè)在招投標(biāo)過程中的違規(guī)操作進(jìn)行舉報(bào),對經(jīng)查證舉報(bào)屬實(shí)的,給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。
(2)加強(qiáng)專家管理 為保證公平公正的競爭原則,專家評審是一項(xiàng)不可缺少的步驟。招投標(biāo)過程中不僅需要專家的專業(yè)知識(shí)和豐富經(jīng)驗(yàn),更需要專家能夠客觀公正的面對各個(gè)投標(biāo)單位,不會(huì)因?yàn)樗嚼兴,在審查過程中能夠通過不盡相同的投標(biāo)標(biāo)書中發(fā)現(xiàn)線索,無論多么精明的串標(biāo)單位,其標(biāo)書中總會(huì)有暴漏其陰謀的數(shù)據(jù)線索,或者標(biāo)價(jià)浮動(dòng)有規(guī)律,或者標(biāo)價(jià)相近,這都需要專家發(fā)現(xiàn)其中的規(guī)律而阻止串標(biāo)發(fā)生。發(fā)現(xiàn)有串標(biāo)行為,及時(shí)依法處理,做到發(fā)現(xiàn)一起,查處一起,并予以公開曝光,以起到震懾作用。
(3)加強(qiáng)投標(biāo)人資格審查力度 對投標(biāo)單位的資格審查是減少工程建設(shè)事故的重要方法,一些資格不符的單位正是靠著串標(biāo)而取得對某些建設(shè)項(xiàng)目的承包權(quán),所以在招標(biāo)時(shí),必須加強(qiáng)對投標(biāo)單位的資格審查,不符合資質(zhì)的單位嚴(yán)格摒除。這還要求加強(qiáng)對違規(guī)單位的曝光力度,對不符合資質(zhì)要求或者近幾年來有違法違規(guī)行為的單位堅(jiān)決清除出招投標(biāo)市場,對有受賄受祿權(quán)錢交易的單位建立黑名單,使各個(gè)單位在招標(biāo)時(shí)審查各個(gè)單位的資質(zhì)有章可循。
3.3 采取合理有效的評標(biāo)方法 目前國外使用較多的是最低投標(biāo)價(jià)法評標(biāo),這種方法對哄抬標(biāo)價(jià)的串標(biāo)模式尤為有效,若要達(dá)到目的,幾乎需要全部投標(biāo)者的參與,采取這種方法可以有效減少串標(biāo)的發(fā)生。隨著串標(biāo)集體成員的增加,每個(gè)陪標(biāo)人的期望收益就會(huì)越少,其參與陪標(biāo)的愿望就會(huì)降低,但串標(biāo)人為了串標(biāo)成功,又不得不邀請更多的陪標(biāo)。 所以在招標(biāo)過程中在對成本影響不大的情況下,可多選擇符合資質(zhì)的投標(biāo)人,這樣串標(biāo)人為串標(biāo)所支出的成本就越大,串標(biāo)單位得到的利益越少,串標(biāo)的可能性就越少。
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